Die Wohlfahrtsökonomik hatte eine Gewohnheit, auf die zu zeigen ihren Kritikern gelegen kam. Sie stellte ein Marktversagen fest, wies die Ineffizienz streng nach und übergab das Problem dann einem Staat, der als wohlwollender Maximierer der gesellschaftlichen Wohlfahrt modelliert war, einem Akteur also, dem sie einen Maßstab der Absicht zubilligte, den dieselbe Theorie keinem Unternehmen und keinem Haushalt im Modell zugestand. Public Choice, die Neue Politische Ökonomie, ist das Programm, das diese Asymmetrie schloss, und es schloss sie in die am wenigsten großzügige Richtung, die zur Verfügung stand: Wenn der Eigennutz das Verhalten auf dem Markt bestimmt, dann bestimmt er auch das Verhalten im Parlament und in der Behörde, und der Analytiker hat keine Befugnis, an der Grenze des Staates die Annahmen zu wechseln. Was folgt, verfolgt die Gründung in Virginia, Mancur Olsons Nachweis, dass konzentrierte Interessen sich organisieren und gestreute nicht, den Apparat, der daraus erwuchs, das Rent-Seeking, die budgetmaximierende Bürokratie, den Stimmentausch, und die Symmetriebehauptung in seiner Mitte: Das Staatsversagen ist eine ebenso wirkliche Kategorie wie das Marktversagen, und keine der beiden Einrichtungen verdient eine Vermutung zu ihren Gunsten. Das Programm wurde von einer politischen Bewegung aufgegriffen, der seine Schlüsse nützlich waren, und deshalb wird es oft ungelesen abgetan, und es hat dennoch so vollständig gewonnen, dass seine Befunde heute gelehrt werden, ohne dass sein Name daranhängt.
Das vorige Kapitel zeigte, wo die strenge Rationalität zerbricht: Wirkliche Menschen sind verlustavers, sie unterliegen einer Gegenwartsverzerrung, und ihre Wahl hängt davon ab, wie die Optionen dargeboten werden. Das Modell des rationalen Akteurs überlebt nur als Referenz. Public Choice führt das umgekehrte Experiment durch. Sie nimmt den rationalen, eigennützigen Akteur in voller Stärke und führt ihn aus dem Markt heraus in die Wahlkabine, in das Parlament und in die Behörde. Wo die Verhaltensökonomik den rationalen Akteur als zu starke Beschreibung des einzelnen Entscheiders fand, fand Public Choice ihn zu eng angewandt: Die Ökonomik modellierte Käufer und Verkäufer als eigennützige Maximierer und wechselte dann an der Grenze des Marktes dazu über, den Staat als wohlwollenden Planer zu modellieren, der allein das Gemeinwohl will. Public Choice fragte, was geschieht, wenn man diesen Wechsel verweigert.
Der Schritt ist in James Buchanans eigener Formel am besten gefasst: Politik ohne Romantik. Die romantische Staatstheorie behandelt die Amtsträger als eine Klasse für sich, als Abgeordnete, die im öffentlichen Interesse Gesetze machen, als Regulierer, die zum Gemeinwohl regulieren, als Beamte, die ohne eigene Absichten verwalten. Die ökonomische Theorie alles Übrigen behandelt Menschen als Akteure, die auf die Anreize reagieren, vor denen sie stehen. Public Choice ist das, was herauskommt, wenn man die zweite Theorie über die erste legt: Politiker sind Menschen, die Wahlen gewinnen wollen, Beamte sind Menschen, die größere Budgets und ein leichteres Leben wollen, Wähler sind Menschen, die die Kosten des Informiertseins gegen die verschwindend geringe Aussicht abwägen, dass ihre Stimme etwas entscheidet, und Interessengruppen sind Menschen, die wirkliche Mittel aufwenden, um sich eine Vergünstigung vom Staat zu sichern. Nichts davon behauptet, dass die Akteure des Staates käuflich wären. Behauptet wird nur, dass sie dieselbe Art von Akteur sind, die die Ökonomik überall sonst modelliert.
Public Choice ist die Anwendung der ökonomischen Methode, also des rationalen Eigennutzes, des methodologischen Individualismus und des Tausches, auf politische und kollektive Entscheidungen: auf Wähler, Abgeordnete, Beamte und die Regeln, die sie binden. Ihr Nachbar und Rivale ist Social Choice, die Theorie der sozialen Wahl. Social Choice, die Tradition, die von Kenneth Arrows Soziale Wahl und individuelle Werte (1951) ausgeht, fragt, wie eine Gesellschaft die Präferenzen ihrer Mitglieder zu einer einzigen kollektiven Rangordnung aggregieren soll, und sucht dabei nach einer wohlgeformten sozialen Wohlfahrtsfunktion. Public Choice weist diese Fragestellung an der Wurzel zurück. Es gibt keinen gesellschaftlichen Geist, der wählt, und keine soziale Wohlfahrtsfunktion, die darauf wartet, entdeckt zu werden. Es gibt nur Individuen, die je eigene Zwecke verfolgen und unter manchen Regelwerken zu wechselseitig vorteilhaften Vereinbarungen kommen und unter anderen nicht. Politik ist in dieser Sicht Tausch, dieselbe Kategorie, die die Ökonomik für den Markt benutzt, nun angewandt auf die Tauschgeschäfte, die Abmachungen, den Stimmentausch und die Verfassungsverträge, über die Individuen den Gewinn aus kollektivem Handeln suchen. Das Aggregationsparadigma fragt, welches die richtige gesellschaftliche Rangordnung ist. Das Tauschparadigma fragt, welche Abmachungen rationale Individuen treffen werden und unter welchen Regeln diese Abmachungen alle besserstellen.
Das Arrow-Unmöglichkeitstheorem (1951) zeigte, dass keine Regel, die individuelle Präferenzen zu einer widerspruchsfreien gesellschaftlichen Ordnung aggregiert, eine kleine Menge vernünftiger Bedingungen zugleich erfüllen kann: keine Diktatur, Achtung der Einstimmigkeit, Unabhängigkeit von irrelevanten Alternativen, Zulassung aller Präferenzprofile. Das Aggregationsprogramm läuft, mit voller Strenge betrieben, gegen eine Wand. Duncan Blacks Medianwähler-Resultat (1948, 1958) ist der teilweise Ausweg: Sind die Präferenzen der Wähler über eine einzige Sachdimension eingipflig, hat also jeder Wähler einen bestbewerteten Punkt und mag die Optionen umso weniger, je weiter sie davon entfernt liegen, dann wählt die Mehrheitsregel die Position des Medianwählers, und die Unmöglichkeit ist umgangen. Anthony Downs machte in Ökonomische Theorie der Demokratie (1957) aus dieser Geometrie eine Theorie des Parteienwettbewerbs: Zwei stimmensuchende Parteien, die beide nur gewinnen wollen, konvergieren zum Medianwähler, weil jedes Programm abseits des Medians von einem Rivalen geschlagen werden kann, der sich auf ihn zubewegt. Der rationale Wähler, die Konvergenz der Parteien und die Brüchigkeit des Ergebnisses, sobald die Präferenzen aufhören eingipflig zu sein, sind der Apparat, den Public Choice geerbt hat.
Downs lieferte noch etwas, worauf die Tradition bauen sollte: die Einsicht, dass der rationale Wähler vor einem Problem steht, das die romantische Theorie nie bemerkt hat. Wählen ist teuer, denn es kostet Zeit, sich einzutragen, sich zu informieren, hinzugehen, und der Ertrag einer einzelnen Stimme ist ihre Aussicht, den Ausschlag zu geben, die in jeder großen Wählerschaft verschwindend klein ist. Der streng rationale Bürger, der die Kosten des Wählens gegen die verschwindende Wahrscheinlichkeit abwägt, den entscheidenden Stimmzettel abzugeben, geht vernünftigerweise womöglich gar nicht zur Wahl und wendet wenig darauf, sich zu informieren. Das ist das Wahlparadox (dass überhaupt jemand Rationales wählen geht) und sein Gegenstück, die rationale Ignoranz (dass rationale Wähler uninformiert bleiben), und beides fällt unmittelbar daraus, dass man das Modell des eigennützigen Akteurs in der Wahlkabine ernst nimmt. Sie sind Vorhersagen desselben Modells, das die Konvergenz der Parteien vorhersagt, und sie zählen, weil eine Wählerschaft, die rational unaufmerksam ist, eine Wählerschaft ist, um die organisierte, konzentrierte Interessen herumarbeiten können. Der Apparat ist einheitlich: Der Wähler, die Partei, der Abgeordnete und die Interessengruppe sind alle derselbe maximierende Akteur, und die überraschenden politischen Ergebnisse kommen daher, dass man dieser einen Annahme in jede Rolle hinein folgt.
Zwei Parteien, die beide nur gewinnen wollen, jagen den Stimmen nach. Drücken Sie Konvergenz laufen lassen und beobachten Sie, wie beide Programme auf den Medianwähler zumarschieren, das Ergebnis von Downs. Wechseln Sie dann den Sachraum auf zwei Dimensionen oder machen Sie die Präferenzverteilung nicht eingipflig, und beobachten Sie, wie die Konvergenz zerbricht: Die Programme kreisen und kommen nie zur Ruhe, weil es außerhalb des eingipfligen eindimensionalen Falls keinen Median gibt, den sie finden könnten.
Abbildung 14.1 (interaktiv). Zwei stimmensuchende Parteien, die sich bei eingipfligen eindimensionalen Präferenzen auf den Median der Wählerschaft zubewegen und in zwei Dimensionen oder bei polarisierten Präferenzen nicht zur Ruhe kommen. Lassen Sie die Konvergenz laufen; wechseln Sie die Dimension und die Form der Präferenzen und beobachten Sie, wie der Median verschwindet.
Eine Partei abseits des Medians kann immer von einem Rivalen geschlagen werden, der sich auf ihn zubewegt, also marschieren beide Parteien im Streit um eine einzige Sachfrage in die Mitte und bleiben dort stehen. Deshalb wirken Zweiparteiensysteme, als liefen sie zusammen. Das Ergebnis ist brüchig: Kommt eine zweite Sachfrage hinzu, gibt es keine einzige Mitte mehr, auf die man zulaufen könnte, jedes Programm lässt sich von irgendeinem anderen schlagen, und die Jagd hört nie auf. Die Eingipfligkeit auf einer Dimension leistet die ganze Arbeit, und in dem Moment, in dem man sie wegnimmt, bricht das saubere Medianergebnis in die Zyklen zusammen, vor denen Arrow gewarnt hat.
Die Unmöglichkeit bei Arrow ist der Grund, warum Buchanan sich vom Aggregationsparadigma abwandte. Stellt man drei Wähler drei Optionen gegenüber und lässt die Mehrheitsregel jeden paarweisen Vergleich entscheiden, so kann die gesellschaftliche Ordnung zyklisch werden: Eine Mehrheit zieht A dem B vor, eine andere B dem C und eine dritte C dem A, sodass es keine Option gibt, die eine Mehrheit nicht umstoßen würde. Das ist das Condorcet-Paradox, der einfachste Fall von Arrows allgemeinem Resultat, dass die Mehrheitsregel, auf bestimmte Präferenzprofile angewandt, überhaupt keine widerspruchsfreie kollektive Rangordnung hervorbringt.
Legen Sie die Rangfolgen dreier Wähler über drei Optionen {A, B, C} fest und schalten Sie die paarweisen Mehrheitsentscheidungen weiter. Beim voreingestellten Profil schließt sich ein Condorcet-Zyklus: A schlägt B, B schlägt C, C schlägt A, und keine Option hat eine stabile Mehrheit hinter sich. Drücken Sie Ein stabiles Profil finden, und die Rangfolgen setzen sich auf eine eingipflige Konstellation zurück, in der ein Condorcet-Sieger existiert.
Abbildung 14.2 (interaktiv). Drei Wähler, drei Optionen und die drei paarweisen Mehrheitsentscheidungen. Das voreingestellte Profil ist zyklisch und hat keinen Condorcet-Sieger, eingipflige Profile bringen einen hervor. Wählen Sie die Rangfolgen; schalten Sie die Abstimmungen weiter; beobachten Sie, wie der Zyklus sich schließt oder aufbricht.
Die Mehrheitsregel soll liefern, „was die Gruppe will“, aber beim falschen Präferenzprofil liefert sie eine Schleife: Was auch immer gewinnt, lässt sich von etwas anderem schlagen, und das ohne Ende. Hinter den Stimmen verbirgt sich keine soziale Wohlfahrtsfunktion, die die Regel aufdecken könnte. Diese Leere, das Fehlen eines kohärenten kollektiven Willens, den man aggregieren könnte, brachte Buchanan dazu, nicht mehr zu fragen, was eine Gesellschaft ordnen soll, sondern zu fragen, welche Abmachungen Individuen unter den Regeln treffen, nach denen zu leben sie sich bereit erklärt haben.
James Buchanan und Gordon Tullocks Die Kalkulation des Konsenses (1962) ist die Verfassungsurkunde der Tradition. Ihr zentraler Schritt ist die zweistufige Analyse, die im Kern der Verfassungsökonomik steht. Es besteht, darauf bestehen die Autoren, ein Unterschied zwischen der Wahl der Regeln des politischen Spiels und der Wahl innerhalb dieser Regeln. Die Wahl der Regeln, also der Verfassung, der Abstimmungsschwelle, der Gewaltenteilung, geschieht auf der konstitutionellen Stufe, hinter einem Schleier der Unsicherheit darüber, welche besonderen Interessen man später haben wird. Die Wahl der Maßnahmen unter feststehenden Regeln geschieht auf der nachkonstitutionellen Stufe, auf der die Interessen bekannt sind und um die Beute gefeilscht wird. Die beiden Stufen verlangen verschiedene Maßstäbe. Auf der konstitutionellen Stufe, auf der noch niemand weiß, wen es am Ende treffen wird, ist die Referenz die Einstimmigkeit: Eine Regel, der alle zustimmen würden, ist eine Regel, die schon der Konstruktion nach niemanden schlechter stellt als die Alternative, gar keine Regel zu haben. Das ist die Wicksellsche Wurzel, zu der die Autoren sich bekennen, Knut Wicksells Einsicht von 1896, dass eine Entscheidung über Steuern und Ausgaben nur dann wirklich gerechtfertigt ist, wenn die Zahlenden ihr freiwillig zustimmen würden, was die annähernde Einstimmigkeit zum Prüfstein einer legitimen fiskalischen Abmachung macht.
Warum ist die Einstimmigkeit dann nicht die Regel des laufenden Betriebs? Weil sie ruinös teuer zu erreichen ist. Der dauerhafteste Beitrag der Kalkulation des Konsenses ist der Zielkonflikt zwischen zwei Arten von Kosten, die jede Abstimmungsregel verursacht. Die externen Kosten einer Regel sind die Verluste, die den Überstimmten auferlegt werden, der Schaden, den eine Entscheidung denen zufügt, die anderer Meinung sind und mit ihr leben müssen. Je näher eine Regel an die Einstimmigkeit rückt, desto kleiner werden die externen Kosten, weil immer weniger Menschen zu einer Entscheidung gezwungen werden können, die sie ablehnen. Bei voller Einstimmigkeit verschwinden sie, weil ohne die Zustimmung aller nichts durchgeht. Die Entscheidungskosten einer Regel sind die Mittel, die aufgewendet werden, um zu einer Einigung zu kommen: das Verhandeln, die Verweigerer, die Zeit. Sie steigen, je näher eine Regel an die Einstimmigkeit rückt, weil jede weitere Zustimmung, die eingeholt werden muss, einem weiteren Menschen die Macht gibt, Zugeständnisse herauszuholen, und weil der letzte Verweigerer die ganze Abmachung in der Hand hat. Die optimale Abstimmungsregel für eine Klasse von Entscheidungen minimiert die Summe aus beiden. Die Einstimmigkeit ist die Referenz, weil sie die externen Kosten auf null setzt, und im Betrieb unbrauchbar, weil sie die Entscheidungskosten maximiert.
Stellen Sie den erforderlichen Mehrheitsanteil von der einfachen Mehrheit hin zur Einstimmigkeit ein und beobachten Sie, wie die beiden Kostenkurven gegeneinander laufen: Die externen Kosten (der Schaden für die Überstimmten) fallen, die Entscheidungskosten (die Kosten der Einigung) steigen, und die U-förmige Summe legt die optimale Regel an ihr Minimum. Ändern Sie dann die Art der Entscheidung, also wie teuer der Widerspruch und wie teuer das Verhandeln ist, und beobachten Sie, wie das Optimum wandert: Eine Verfassungsregel landet nahe der Einstimmigkeit, eine Routineregel nahe der einfachen Mehrheit. Dass die beste Regel je nach Entscheidungsklasse verschieden ist, ist der Punkt der Kalkulation des Konsenses.
Abbildung 14.3 (interaktiv). Die externen Kosten (fallend in $k$), die Entscheidungskosten (steigend in $k$) und ihre U-förmige Summe, mit der optimalen erforderlichen Mehrheit $k^*$ im Minimum. Stellen Sie $k$ ein; ändern Sie die Entscheidungsklasse und beobachten Sie, wie $k^*$ von der einfachen Mehrheit zur Einstimmigkeit wandert.
Die Einstimmigkeit klingt ideal, niemand wird je zu einer Entscheidung gezwungen, die er ablehnt, aber der Preis ist, dass jeder Einzelne alles blockieren kann, sodass nichts geschieht. Die einfache Mehrheit ist billig im Betrieb, lässt aber eine knappe Mehrheit den übrigen ernsten Schaden zufügen. Die richtige Regel ist keine von beiden, sie hängt davon ab, worum es geht. Verfassungsfragen, bei denen es katastrophal ist, überstimmt zu werden, verlangen eine Beinahe-Einstimmigkeit. Routinefragen, bei denen der Schaden des Unterliegens klein ist und die Kosten des Feilschens die eigentliche Sorge sind, verlangen die einfache Mehrheit. Es gibt keine einzige beste Abstimmungsregel, nur eine beste Regel für eine Klasse von Entscheidungen.
Man schreibe die externen Kosten als $E(k) = a(1-k)^2$ (fallend auf null bei $k=1$, wo niemand überstimmt werden kann) und die Entscheidungskosten als $D(k) = b\,k^2$ (konvex steigend in $k$, weil jede weitere Zustimmung, die eingeholt werden muss, schwerer zu bekommen ist als die vorige). Die maßgebliche Kostengröße der Regel ist $C(k) = E(k) + D(k)$, minimiert im inneren $k^*$.
Die Minimierung von $C(k)$ ergibt das saubere Resultat $k^* = a/(a+b)$ (begrenzt auf den Bereich $[0.5, 1]$ der zulässigen Mehrheitsregeln). Der Regler für den Schaden des Widerspruchs skaliert $a$, der Regler für die Verhandlungskosten skaliert $b$. Ein höheres $a$ (Verfassungsrang) schiebt $k^*$ zur Einstimmigkeit, ein höheres $b$ (schweres Verhandeln) zieht es zur einfachen Mehrheit zurück. Es gibt keine einzige beste Regel, nur $k^* = a/(a+b)$ für eine gegebene Klasse von Entscheidungen, und das ist der Punkt der Kalkulation des Konsenses.
Der Gründungsschritt verweigert sich dem romantischen Staat und dem Aggregationsparadigma, das zu ihm gehört, der Suche nach einer sozialen Wohlfahrtsfunktion, von der Arrow gezeigt hatte, dass sie nirgendwo Stabiles erreicht, und baut die Politik als Tausch unter rationalen Individuen wieder auf, geordnet durch Regeln, denen diese Individuen hinter einem Schleier konstitutioneller Unsicherheit zustimmen würden. Der formale Apparat, das als Beweis geführte Medianwählertheorem, das aus dem Nutzen hergeleitete Modell der optimalen Abstimmungsregel, Arrows vollständig bewiesenes Theorem, gehört in die Mikroökonomie des Ökonomie-Lehrbuchs und in sein Kapitel zur Institutionenökonomik. Ist der wohlwollende Planer erst fallen gelassen, so ist der Rest der Tradition die Ausarbeitung dessen, was eigennützige Akteure in jeder politischen Rolle tun: in der Interessengruppe, im Wettbewerb um die Rente, in der Behörde und im Parlament.
Public Choice ist eine von drei Linien, die ein Leser von außen als eine einzige rechts codierte Tradition sieht. Die Große Frage danach, ob es eine kohärente rechte Ökonomik gibt, trennt sie von der österreichischen Linie und von der makroökonomischen Gegenrevolution und findet, dass die drei von etwa 1980 bis 2016 in der Methode und weitgehend auch in der Politik zusammenhielten und dass die Koalition nach 2016 an den Zöllen und der Industriepolitik zerbrach.
Ein Zuckerzoll überträgt einige hundert Millionen Dollar im Jahr von den amerikanischen Verbrauchern auf eine Handvoll Zuckerproduzenten. Die Produzenten sind wenige, die Verbraucher sind zig Millionen. In einem System, das Köpfe zählt, sollten die vielen die wenigen jedes Mal schlagen. Sie tun es nicht. Der Zoll überdauert Regierungen beider Parteien. Dasselbe Muster kehrt in einem Politikfeld nach dem anderen wieder. Beim Handelsschutz, bei der Zulassung zu Berufen, bei den Agrarsubventionen und bei den Steuerausnahmen schlagen enge Produzenteninteressen breite Verbraucherinteressen mit einer Regelmäßigkeit, die nach der Arithmetik der Mehrheitsregel unmöglich sein müsste. Warum unterliegen gestreute Mehrheiten konzentrierten Minderheiten?
Mancur Olsons Die Logik des kollektiven Handelns (1965) beantwortete das Rätsel und brachte damit das am weitesten übertragbare Einzelresultat der Public-Choice-Tradition hervor. Die Antwort ist das Trittbrettfahrerproblem, angewandt auf die Organisation selbst. Ein Kollektivgut, ein Zoll, der den Preis jedes Zuckerproduzenten hebt, ein Gesetz, das jedem Mitglied einer Gruppe nützt, steht definitionsgemäß allen Mitgliedern der Gruppe offen, ob sie zu seiner Durchsetzung beigetragen haben oder nicht. Ein rationales Mitglied überlegt daher: Mein Beitrag zur Lobbyarbeit kostet mich etwas, der Ertrag im Erfolgsfall kommt allen zugute, gleichgültig was ich tue, und mein einzelner Beitrag gibt kaum den Ausschlag. Also fahre ich als Trittbrettfahrer mit und lasse andere die Kosten tragen. Das Übel ist, dass jedes Mitglied ebenso überlegt, sodass das Kollektivgut zu knapp oder gar nicht bereitgestellt wird. Die Gruppe organisiert sich nicht, weil ihre Mitglieder unvernünftig wären, sondern weil jedes von ihnen vollkommen vernünftig handelt.
Dieses Versagen wird schlimmer, je größer und gestreuter die Gruppe ist. In einer kleinen Gruppe, etwa drei Zuckerraffinerien, ist der Beitrag jedes Mitglieds ein großer Anteil am Ganzen, jedes kann sehen, ob die anderen ihren Teil leisten, und der Ertrag, den jedes aus der Bereitstellung des Gutes zieht, ist groß genug, um das Handeln zu rechtfertigen, selbst wenn andere sich anhängen. Olson nannte eine solche Gruppe privilegiert: Sie wird ihr Kollektivgut in der Regel bereitstellen. In einer großen Gruppe, Millionen von Zuckerverbrauchern, ist der mögliche Beitrag jedes Mitglieds ein verschwindender Anteil am Ganzen, niemand kann irgendjemanden überwachen, und der Ertrag je Person ist so klein, dass es sich für keinen Einzelnen lohnt, danach zu handeln. Olson nannte eine solche Gruppe latent: Sie organisiert sich nicht von selbst, wie groß ihr Einsatz in der Summe auch sei. Daraus folgt die Asymmetrie konzentrierter Vorteile und gestreuter Kosten, das leitende Diagnoseinstrument der Tradition. Eine Maßnahme, deren Vorteile sich auf eine kleine Gruppe konzentrieren und deren Kosten sich dünn über eine große verteilen, wird politisch geliefert, auch wenn sie die Gesamtwohlfahrt senkt, weil die kleine Gruppe sich organisiert und die große es nicht kann. Die Zuckerproduzenten gewinnen je Millionen und bilden eine privilegierte Gruppe, die Zuckerverbraucher verlieren je ein paar Dollar im Jahr und bleiben eine latente.
Es gibt einen mittleren Fall, und Olsons Name dafür erklärt, wie große Gruppen sich überhaupt je organisieren. Eine intermediäre Gruppe, größer als eine privilegierte Handvoll und kleiner als eine latente Masse, kann sich organisieren, wenn der Einsatz eines Mitglieds groß genug ist, um einseitiges Handeln zu lohnen, oder wenn die Mitglieder einander überwachen und unter Druck setzen können. Der allgemeine Ausweg aus der Trittbrettfahrerfalle aber, und derjenige, der erklärt, warum manche großen Gruppen doch organisiert sind und die meisten nicht, ist der selektive Anreiz: ein privater Vorteil, der nur denen offensteht, die beitragen, gebündelt mit dem Kollektivgut. Eine Gewerkschaft bietet ihren Mitgliedern Rechtsschutz, eine verbilligte Versicherung, einen Berufsnachweis. Ein Bauernverband verkauft seinen Mitgliedern Ernteversicherungen und Rabatte auf Maschinen. Ein Berufsverband kontrolliert die Zulassung. Jeder von ihnen knüpft eine private, ausschließbare Belohnung an die Mitgliedschaft, damit der Einzelne einen Grund hat, beizutreten und Beiträge zu zahlen, ganz unabhängig von dem Kollektivgut, das dieselben Beiträge mitfinanzieren. Die Lobbyarbeit ist in Wahrheit ein Nebenprodukt einer Organisation, die es gibt, um private Vorteile zu liefern. Deshalb sind wirksame Interessengruppen so oft um etwas herum organisiert, das die Mitglieder für sich selbst wollen, und deshalb sind rein gemeinnützige Anliegen, saubere Luft, niedrigere Steuern für alle, eine ehrliche Regierung, gemessen an der Breite ihres Rückhalts chronisch unterorganisiert: Sie haben ein Kollektivgut, aber keinen privaten Vorteil, den sie damit bündeln könnten. Dass einem gestreute Güter am Herzen liegen, bringt für sich genommen noch nicht die Organisation hervor, die aus Zahlen politisches Gewicht macht.
Stellen Sie die Gruppengröße nach oben und beobachten Sie, wie die Beitragsquote im Gleichgewicht zusammenbricht: Eine kleine Gruppe stellt ihr Kollektivgut bereit, eine große gestreute Gruppe fährt so lange Trittbrett, bis gar nichts mehr bereitgestellt wird. Dieser Zusammenbruch ist Olsons Resultat über die latente Gruppe, und er ist der Motor dessen, dass „konzentrierte Vorteile die gestreuten Kosten schlagen“. Schalten Sie dann einen selektiven Anreiz ein, eine private Belohnung, die am Beitrag hängt, und beobachten Sie, wie die Bereitstellung selbst bei großer Gruppe zurückkehrt. Das ist Olsons eigene Lösung des Problems, das er gestellt hat.
Abbildung 14.4 (interaktiv). Die Beitragsquote im Gleichgewicht als Funktion der Gruppengröße in einem Beitragsspiel um ein öffentliches Gut. Die Bereitstellung bricht zusammen, wenn die Gruppe wächst, und das ist das Resultat über die latente Gruppe; ein selektiver Anreiz stellt sie wieder her. Stellen Sie die Gruppengröße ein und beobachten Sie den Zusammenbruch; schalten Sie den selektiven Anreiz ein und beobachten Sie, wie die Bereitstellung zurückkehrt.
In einer kleinen Gruppe zählt Ihr Beitrag sichtbar, und Sie ernten einen wirklichen Anteil am Ertrag, also machen Sie mit. In einer riesigen Gruppe ist Ihr Beitrag ein Tropfen auf den heißen Stein, niemand schaut zu, und der Ertrag kommt zu Ihnen, ob Sie zahlen oder nicht, also zahlen Sie nicht, und alle anderen ebenso wenig, und die Gruppe, die nach Zahlen gewinnen müsste, gewinnt nichts. Olsons Ausweg ist der selektive Anreiz: Man bündelt einen privaten Vorteil mit der Mitgliedschaft (eine Zeitschrift, einen Rabatt, einen Berufsnachweis), damit sich das Beitragen für den Einzelnen unabhängig vom Kollektivgut auszahlt. Deshalb sind wirksame Lobbys um etwas herum organisiert, das die Mitglieder für sich selbst wollen.
Die Asymmetrie ist das Resultat, das ein Nichtökonom behält, weil es umordnet, wie politische Ergebnisse aussehen. Hat man sie einmal, fragt man nicht mehr, „was will die Öffentlichkeit?“, sondern „wer ist organisiert und wer nicht?“, und die zweite Frage sagt die Politik vorher, wo die erste es nicht tut. Sie erklärt, warum regulierte Branchen so oft ihre Regulierer vereinnahmen, warum die Handelsliberalisierung politisch schwerer ist, als ihre Gesamtvorteile vermuten lassen, warum Steuervergünstigungen sich anhäufen und selten wieder abgeschafft werden, warum die Agrarförderung in Ländern überlebt, in denen die Landwirte zwei Prozent der Bevölkerung ausmachen. Jedes davon ist ein Fall, in dem ein konzentriertes, organisiertes Interesse einer gestreuten, unorganisierten Öffentlichkeit einen Vorteil abringt, die je ein wenig zahlt und nie den kollektiven Willen zum Widerstand aufbringt.
Die Asymmetrie rückt außerdem eine vertraute Klage über die Demokratie zurecht. Gewöhnlich wird beklagt, Sonderinteressen verdürben ein System, das sonst der Allgemeinheit diente, Geld, Lobbyarbeit und Einflusshandel seien Krankheiten, die einem im Kern gesunden Körper aufgepfropft wurden. Olsons Logik sagt etwas Beunruhigenderes: Die Vorherrschaft konzentrierter Interessen ist keine Verderbnis des demokratischen Verfahrens, sondern ein Strukturmerkmal davon, überall dort gegenwärtig, wo Vorteile sich konzentrieren und Kosten sich streuen, und sie bliebe bestehen, wären auch alle Beteiligten vollkommen ehrlich und alle Wahlkämpfe vollkommen sauber. Für das Überleben eines Zuckerzolls braucht es keine Bestechung. Es braucht nur, dass die Zuckerproduzenten es der Mühe wert finden, sich zu organisieren, und die Zuckerverbraucher nicht. Deshalb enttäuschen Reformen, die auf die Symptome zielen, Obergrenzen für Wahlkampfspenden, Offenlegungspflichten für Lobbyisten, Verhaltensregeln: Sie treffen die sichtbare Maschinerie des Einflusses, ohne die zugrunde liegende Asymmetrie der Organisation zu ändern, die den konzentrierten Interessen ihren Vorsprung gibt. Die Asymmetrie ist zugleich die pessimistischste Behauptung der Tradition, weil sie das Problem in der Anreizstruktur des kollektiven Handelns selbst verortet. Das anzuerkennen rät nicht zur Verzweiflung, denn selektive Anreize, Transparenz und Einrichtungen, die die Kosten breiter Organisation senken, wirken alle dagegen, aber es besteht darauf, dass das Problem richtig diagnostiziert wird, bevor man es angehen kann.
Olsons späterer Aufstieg und Niedergang von Nationen (1982) trug die Logik durch die historische Zeit weiter. Organisieren sich kleine konzentrierte Gruppen dort, wo große gestreute es nicht können, dann häuft eine Gesellschaft über eine lange Zeit politischer Stabilität Verteilungskoalitionen an, Interessengruppen, Kartelle, Lobbys, Berufskammern, von denen jede Vergünstigungen an sich zieht, den Wettbewerb blockiert und die Wirtschaft in ihrem eigenen engen Interesse erstarren lässt. Diese Koalitionen bilden sich langsam und sind, einmal gebildet, schwer wieder loszuwerden. Sie werden dichter, je länger eine Gesellschaft ohne die Umwälzung auskommt, die sie hinwegfegt: die Niederlage im Krieg, die Revolution, die Besetzung. Daraus folgt die institutionelle Sklerose: Stabile, ungestörte Gesellschaften verstopfen allmählich mit angehäuften Sonderrechten und verlieren ihre Beweglichkeit, während Gesellschaften, deren alte Koalitionen zerstört wurden, danach schnell wachsen. Olson erklärte mit der These ein auffälliges Muster der Nachkriegsjahrzehnte, das rasche Wachstum des besiegten und besetzten Deutschlands und Japans, deren Vorkriegskoalitionen zerschlagen worden waren, gegen das langsamere Wachstum des siegreichen Britanniens, dessen dichtes Netz eingerichteter Interessen unversehrt überdauerte. Das Trittbrettfahrerresultat wird, auf die Wirtschaftsgeschichte hochskaliert, zu einer Theorie darüber, warum Nationen stagnieren.
Lieferte die Logik des kollektiven Handelns das am weitesten übertragbare Resultat der Tradition, so lieferte die Virginia-Schule, das Programm von Buchanan und Tullock, das zuerst an der University of Virginia und später an der George Mason University seinen Mittelpunkt hatte, ihren schärfsten Satz von Werkzeugen. Jedes davon ist ein Fall desselben Schrittes: Man nehme eine politische Rolle, die die romantische Theorie als Dienerin des öffentlichen Interesses behandelt, und modelliere den, der sie innehat, stattdessen als rationalen Maximierer.
Tullocks „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft“ (1967) vermaß die gesellschaftlichen Kosten eines Monopols neu. Die Lehrbuchkosten eines Monopols sind das Dreieck des Wohlfahrtsverlusts, die Tauschgeschäfte, die unterbleiben, weil der Monopolist die Menge einschränkt, um den Preis zu heben. Arnold Harberger hatte dieses Dreieck in den 1950er Jahren geschätzt und überraschend klein gefunden, einen Bruchteil eines Prozents des Volkseinkommens, was nahezulegen schien, dass das Monopol keine große Sorge wert sei. Tullocks Einsicht war, dass das Dreieck nur ein Teil der Kosten ist. Ein Monopol, das zu haben sich lohnt, ist etwas, um das man kämpft, und rationale Akteure wenden wirkliche Mittel auf, um im Wettbewerb darum zu gewinnen: Lobbyarbeit für den Schutzzoll, Prozesse um die ausschließliche Lizenz, Spenden an die Politiker, die das Privileg vergeben, Personal für die Büros, die es verteidigen. Diese Mittel sind ein reiner gesellschaftlicher Verlust. Sie bringen nichts hervor, sie verschieben nur eine bestehende Rente von einer Tasche in die andere, und im Wettbewerb darum, diese Verschiebung an sich zu ziehen, werden sie verbrannt. Das ist das Rent-Seeking, der Aufwand wirklicher Mittel, um sich eine künstlich geschaffene ökonomische Rente zu sichern (ein Monopol, einen Zoll, eine Subvention, eine Lizenz), im Unterschied zum Gewinnstreben, das seinen Ertrag verdient, indem es etwas von Wert schafft. Das Gewinnstreben baut ein besseres Produkt und ist der Motor einer Marktwirtschaft, das Rent-Seeking baut einen besseren Lobbybetrieb und ist reine Verschwendung. Die gesellschaftlichen Kosten des Monopols sind das Dreieck des Wohlfahrtsverlusts zuzüglich der Mittel, die im Wettbewerb um die Rente aufgezehrt werden, des Tullock-Rechtecks, der Fläche, die Harbergers Dreieck ausgelassen hatte. Anne Kruegers Aufsatz von 1974, der den Ausdruck „Rent-Seeking“ prägte und seine Größenordnung in Indien und der Türkei schätzte, fand, dass das aufgezehrte Rechteck mehrere Prozent des Volkseinkommens erreichen kann, eine Größenordnung mehr als das Dreieck, das Harberger gemessen hatte.
Die gesellschaftlichen Kosten eines Monopols sind das vertraute Dreieck des Wohlfahrtsverlusts zuzüglich des Tullock-Rechtecks, der Mittel, die im Wettbewerb um die Rente verbrannt werden. Stellen Sie die Zahl der Bewerber ein, die der Rente nachjagen, und beobachten Sie, wie die Dissipation auf den ganzen Wert der Rente zusteigt; stellen Sie den Wert der Rente ein und beobachten Sie, wie beide Flächen mitskalieren. Der Regler zeigt außerdem das Tullock-Paradox: Bei kleinen oder unsymmetrischen Wettbewerben bleiben die Gesamtausgaben unter der Rente, eine Unterdissipation, die ein statisches Bild von der Art „Rechteck = Rente“ verdeckt.
Abbildung 14.5 (interaktiv). Die gesellschaftlichen Kosten einer Rente: das Dreieck des Wohlfahrtsverlusts (die Verzerrung durch das Monopol) neben dem Tullock-Rechteck (die im Wettbewerb um die Rente aufgezehrten Mittel), mit einer Gesamtdissipation $V\,(n-1)/n$, die auf $V$ zusteigt, sobald Bewerber hinzutreten. Stellen Sie die Zahl der Bewerber und den Wert der Rente ein; beobachten Sie, wie das Rechteck sich füllt, und das Paradox der Unterdissipation bei kleinem $n$.
Eine Monopollizenz im Wert von hundert Millionen Dollar ist demjenigen, der sie sich sichern kann, fast hundert Millionen Dollar an Anwälten, Lobbyisten und Wahlkampfspenden wert, und dieser ganze Aufwand bringt nichts hervor, er entscheidet nur, wer die Rente einsteckt. Dieser verbrannte Wettbewerb ist der wirkliche Preis des Schutzes, und er stellt das Lehrbuchdreieck in den Schatten. Die Wendung, die der Regler zeigt: Wenn nur wenige mitbieten können oder einer einen großen Vorsprung hat, dissipiert der Wettbewerb zu wenig, der Sieger behält einen Teil der Rente, statt sie ganz auszugeben. Die Verschwendung ist wirklich und groß, aber wie viel von der Rente verbrannt wird, hängt vom Zuschnitt des Wettbewerbs ab.
Im standardmäßigen symmetrischen Tullock-Wettbewerb konkurrieren $n$ risikoneutrale Bewerber um eine Rente $V$, wobei jeder mit einer Wahrscheinlichkeit gewinnt, die proportional zu seinem Einsatz ist. Im eindeutigen symmetrischen Nash-Gleichgewicht gibt jeder $V(n-1)/n^2$ aus, sodass die Gesamtdissipation $V(n-1)/n$ beträgt, die monoton auf $V$ zusteigt, wenn $n \to \infty$ geht, und bei $n=1$ null ist.
Gesamte gesellschaftliche Kosten $= $ Harberger-Dreieck $+$ Tullock-Rechteck. Das Rechteck ist die Dissipation $V(n-1)/n$, die Unterdissipation (das Tullock-Paradox) ist die Lücke $V/n$ zwischen der Rente und dem, was ausgegeben wird, und sie schrumpft, je voller der Wettbewerb wird. Unsymmetrische Wettbewerbe dissipieren noch weniger. Die formale Herleitung steht im Kapitel zur Institutionenökonomik des Ökonomie-Lehrbuchs.
Derselbe maximierende Schritt, auf die nächste politische Rolle angewandt, ergibt die budgetmaximierende Behörde. William Niskanen modellierte in Bürokratie und repräsentative Regierung (1971) die öffentliche Behörde als eine Organisation, die von Beamten geführt wird, die wollen, was Beamte vernünftigerweise wollen: größere Budgets, mehr Personal, höheres Ansehen, leichtere Arbeit. Die Behörde hat im Handel mit ihrem parlamentarischen Geldgeber einen entscheidenden Vorteil. Als Monopolanbieterin ihrer Leistung weiß sie über die wahren Kosten dieser Leistung weit mehr als die Abgeordneten, die sie finanzieren. Eine rationale Behörde nutzt diese Informationsasymmetrie aus, um zu viel anzubieten: Sie legt ihre Leistung als Paket zum Annehmen oder Ablehnen bei einem aufgeblähten Budget vor, und der Geldgeber, der die Leistung nicht unabhängig bepreisen kann und nicht auf sie verzichten will, finanziert mehr davon, als das öffentliche Interesse rechtfertigen würde. Das Staatsversagen hat im Niskanen-Modell eine Angebotsseite und nicht nur eine Nachfrageseite: Organisierte Interessen fragen ineffiziente Maßnahmen nach, und die Behörden, die öffentliche Leistungen anbieten, haben ihrerseits den Anreiz, zu viel davon bereitzustellen.
Die Behörde ist nicht die einzige öffentliche Einrichtung, die dazu kommt, anderen Interessen als denen der Allgemeinheit zu dienen. Regulatory Capture, die Vereinnahmung der Regulierungsbehörde, ist das Ergebnis, wenn die Nachfrageseite und die Angebotsseite des Staatsversagens aufeinandertreffen: George Stiglers „Die Theorie der ökonomischen Regulierung“ (1971), aus Chicago und nicht aus Virginia geschrieben, aber auf dasselbe Ziel gerichtet, argumentierte, dass die Regulierung in der Regel von der Branche erworben wird, die sie reguliert, und zu deren Vorteil betrieben wird. Die Logik ist reiner Olson. Die regulierten Unternehmen sind eine kleine, konzentrierte, hochgradig interessierte Gruppe, die aus günstigen Regeln alles zu gewinnen hat, aus Marktzutrittsschranken, die Wettbewerber draußen halten, aus Preisuntergrenzen, aus Regeln, die auf die Technik der etablierten Anbieter zugeschnitten sind, während die Allgemeinheit, die die Regulierung dem Namen nach schützt, eine große, gestreute, rational unaufmerksame Gruppe ist. Die Behörde ist mit Menschen besetzt, deren Laufbahn durch die Branche führt, die für die Informationen, mit denen sie regulieren, von der Branche abhängen und die von der einen Seite konzentriertem Druck ausgesetzt sind und von der anderen keinem. Die strukturellen Anreize biegen die Regulierung mit der Zeit zu dem Interesse hin, das organisiert ist, sie zu biegen. Die Erklärung durch Vereinnahmung ist in beiden Traditionen zu Hause. Was Public Choice hinzufügte, war der Mechanismus des kollektiven Handelns, der erklärt, warum die Vereinnahmung das erwartbare Ergebnis ist und nicht ein gelegentlicher Skandal. Dass die Chicagoer Literatur zur Vereinnahmung und der Virginia-Apparat der Public Choice zu einer einzigen Darstellung dessen zusammenfanden, wie organisierte Interessen die Maschinerie des Staates bedienen, ist eine der Stellen, an denen die Stränge der umfassenderen Gegenrevolution ineinanderlaufen.
Im Parlament ist der Stimmentausch, das Handeln mit Stimmen über Vorlagen hinweg, das Paradigma der Politik als Tausch in seiner wörtlichsten Gestalt: Eine Abgeordnete, der ein Damm in ihrem Wahlkreis viel und eine Brücke in einem anderen wenig bedeutet, tauscht ihre Stimme für die Brücke gegen Unterstützung für den Damm. Der Stimmentausch lässt die Stärke einer Präferenz zu Buche schlagen, was das bloße Köpfezählen nicht kann, aber er lässt Koalitionen auch Pakete von Vorhaben schnüren, die keine Mehrheit einzeln tragen würde, wobei jedes Vorhaben aus der Kraft der Tauschgeschäfte durchgeht und nicht aus seinem Verdienst. Und bei den Wählern schließt Downs’ Kategorie der rationalen Ignoranz den Kreis: Weil eine einzelne Stimme fast nie eine Wahl entscheidet, wendet der rationale Wähler fast nichts darauf, sich zu informieren, und deshalb fällt es konzentrierten Interessen, die jeden Anreiz haben, informiert und organisiert zu sein, so leicht, um eine gestreute, unaufmerksame Wählerschaft herumzuarbeiten. Der makroökonomische Fall ist der politische Konjunkturzyklus (William Nordhaus, 1975): Ein Amtsinhaber, der wiedergewählt werden will, hat Grund, die Wirtschaft vor einer Wahl anzuregen und die Inflation in Kauf zu nehmen, die kommt, nachdem die Stimmen gezählt sind, und verzerrt so die Stabilisierungspolitik auf den Wahlkalender hin. Sechs Rollen, der Bewerber um die Rente, der Beamte, der Abgeordnete, der Stimmenhändler, der unwissende Wähler, der Amtsinhaber, und ein Modell, das durch sie alle hindurchläuft: der rationale, eigennützige Akteur, in eine politische Stellung gesetzt, der tut, was die Anreize dieser Stellung belohnen. Die formalen Modelle des Wettbewerbs um die Rente und der budgetmaximierenden Behörde stehen in dem Kapitel zur Institutionenökonomik des Ökonomie-Lehrbuchs.
Der politische Konjunkturzyklus zeigt, dass der Apparat bis in die Makropolitik hineinreicht. Nordhaus’ Modell von 1975 nimmt den Anreiz des Amtsinhabers ernst: Wähler belohnen zur Wahlzeit eine starke Wirtschaft und haben ein kurzes Gedächtnis, also hat ein Amtsträger, der auf die Geld- und Finanzpolitik einwirken kann, Grund, einen Aufschwung vor der Wahl herbeizuführen und den inflationären Kater eintreffen zu lassen, nachdem die Stimmen gezählt sind. Das Ergebnis ist eine Volkswirtschaft, deren Schwankungen dem Wahlkalender folgen statt dem Bedarf an Stabilisierung, mit einer expansiven Politik im Takt der Urnengänge und einer Straffung, die bis sicher nach ihnen aufgeschoben wird. Ob der Effekt in der Praxis groß ist, wird seit Jahrzehnten bestritten, und disziplinierte Zentralbanken wie rationale, vorausschauende Wähler stumpfen ihn ab. Dieselbe Annahme des Eigennutzes aber, die erklärt, warum ein Zuckerzoll überlebt, erzeugt auch eine Vorhersage über den Zeitpunkt von Rezessionen, und das heißt, der Public-Choice-Apparat ist eine allgemeine Methode, um in jeder politischen Entscheidung die Anreizstruktur zu finden.
Rent-Seeking und Vereinnahmung sind der stehende Einwand gegen die Industriepolitik, und er wird jetzt beantwortet. Die Große Frage danach, ob die Industriepolitik zurück und gerechtfertigt ist, macht aus dem Apparat zwei Prüfungen, die jedes Programm bestehen muss: ob hinter ihm ein bestimmtes Versagen steht, ein Koordinationsproblem, ein Lernspillover, eine strategische Abhängigkeit, oder nur das Wort „strategisch“, das an eine Vergünstigung geheftet wurde, und ob der Staat, der es betreibt, die Exportdisziplin, die Rechenschaft und die glaubwürdige Befristung hat, um es auszuführen.
Die Ökonomik hatte um die Mitte des zwanzigsten Jahrhunderts eine voll entwickelte Theorie des Marktversagens. Die Pigou-Tradition, Arthur Pigou und die Wohlfahrtsökonomik, die ihm folgte, stellte die Fälle fest, in denen ein wettbewerblicher Markt, sich selbst überlassen, ein Ergebnis hervorbringt, das vom effizienten abweicht: Externalitäten (die Fabrik, die einen Fluss verschmutzt, erlegt Kosten auf, die sie nicht trägt), öffentliche Güter (der Leuchtturm, den alle nutzen und für den niemand zahlen will), das Monopol (das Unternehmen, das die Menge einschränkt, um den Preis zu heben), Informationsasymmetrien. In jedem dieser Fälle versagt der Markt, am effizienten Ideal gemessen, und aus dem Versagen wurde ein Grund für staatliches Handeln zu seiner Korrektur abgeleitet. Das ist die Hälfte des Vergleichs, die die Ökonomik gebaut hat. Jahrzehntelang war sie der ganze Vergleich, und diese Lücke ist es, die Public Choice ausfüllen soll.
Die Analyse des Marktversagens vergleicht einen wirklichen Markt, mit seinen Externalitäten und seinen Monopolen, mit einem reibungsfreien effizienten Ideal, findet den Markt mangelhaft und leitet daraus einen Grund ab, dass der Staat eingreift. Das Korrektiv aber vergleicht sie mit gar nichts. Sie unterstellt stillschweigend, dass der korrigierende Staat ein wohlwollender Planer ist, der allein die Effizienz will und selbst vor keinen Anreizproblemen steht. Lässt man diese Annahme fallen, so ändert sich der Vergleich vollständig. Das staatliche Korrektiv wird von denselben rationalen, eigennützigen Akteuren hervorgebracht, die der Apparat modelliert: von stimmensuchenden Abgeordneten, die auf konzentrierte Interessen reagieren, von budgetmaximierenden Beamten mit privater Information, von Rent-Seekern, die im Wettbewerb um die Regulierung stehen, von Amtsinhabern unter dem Druck des Wahltermins. Das Korrektiv unterliegt dem Staatsversagen, den systematischen Weisen, in denen die politische und bürokratische Bereitstellung vom effizienten Ergebnis abweicht und die aus derselben maximierenden Logik entstehen, angewandt auf politische Akteure, ebenso wie der Markt dem Marktversagen unterliegt. Die beiden Formen des Versagens sind symmetrisch.
Links die Welt des Marktversagens, die die Ökonomik gebaut hat: Schalten Sie eine Unvollkommenheit ein (eine Externalität, ein öffentliches Gut, ein Monopol) und beobachten Sie, wie das Marktergebnis vom effizienten Ideal abweicht. Rechts, ausgegraut, das staatliche Korrektiv, zurückgehalten hinter einem einzigen Schalter mit der Aufschrift „Annahme des wohlwollenden Planers: EIN.“ Legen Sie den Schalter auf AUS, und die staatliche Tafel wird lebendig: Schalten Sie nun jede politische Unvollkommenheit ein und beobachten Sie, wie das Korrektiv nach genau derselben maximierenden Logik vom effizienten Ergebnis abweicht. Eine einzige fallen gelassene Annahme lässt die zweite Hälfte des Vergleichs erscheinen, und Sie lassen sie selbst fallen.
Abbildung 14.6 (interaktiv). Der Spiegel von Marktversagen und Staatsversagen. Die Markttafel weicht unter ihren Unvollkommenheiten von der Effizienz ab; die staatliche Tafel ist hinter dem Schalter des wohlwollenden Planers gesperrt und weicht, sobald der Schalter fällt, unter ihren Unvollkommenheiten nach derselben Logik von der Effizienz ab. Legen Sie den Schalter um und beobachten Sie, wie die rechte Tafel erscheint; schalten Sie jede Unvollkommenheit ein; wechseln Sie zwischen intuitiver und formaler Darstellung.
„Der Markt hat versagt, also soll der Staat es richten“ ist nur ein halbes Argument. Es vergleicht einen wirklichen, fehlerhaften Markt mit einem vollkommenen Staat, den es nur im Modell gibt. Lässt man diesen vollkommenen Staat fallen und setzt an seine Stelle den tatsächlichen, geführt von Menschen, die Wahlen gewinnen und Budgets vergrößern wollen und Lobbyisten vor der Tür haben, dann stellt sich heraus, dass das Korrektiv seine eigenen Formen des Versagens hat, nach genau derselben Logik, die die des Marktes hervorgebracht hat. Der ehrliche Vergleich stellt eine wirkliche, fehlerhafte Einrichtung einer anderen gegenüber, und die Frage ist, welches der fehlerhaften Ergebnisse weniger schlecht ist. Das ist die Disziplin der komparativen Institutionenanalyse.
Der Nirwana-Fehlschluss (Harold Demsetz, 1969) ist der Fehler, eine tatsächliche Einrichtung mit einer idealisierten Alternative zu vergleichen, die keine wirkliche Einrichtung erreichen kann. Formal stellt die Analyse des Marktversagens $W(\text{Markt}) < W(\text{First-Best})$ fest und leitet daraus einen Grund zum Eingreifen ab, aber der maßgebliche Vergleich ist $W(\text{Markt})$ gegen $W(\text{tatsächliches staatliches Korrektiv})$.
Die komparative Institutionenanalyse ersetzt die ideale Referenz durch die beste erreichbare Alternative: Man wähle die Einrichtung, die die Wohlfahrt über die Menge der erreichbaren Ordnungen maximiert, von denen jede ihre eigenen Formen des Versagens hat. Die Annahme des wohlwollenden Planers ist genau der Schritt, der $W(\text{Staat}) = W(\text{First-Best})$ setzt. Lässt man sie fallen, so wird $W(\text{Staat})$ wieder zu einer wirklichen, fehlerhaften Größe, die verglichen werden muss.
Die Symmetrie hat einen Namen für den Fehler, den sie berichtigt. Harold Demsetz nannte ihn in „Information and Efficiency“ (1969) den Nirwana-Fehlschluss: den Fehler, eine wirkliche, unvollkommene Einrichtung mit einer idealisierten Alternative zu vergleichen, die es nicht gibt, statt mit einer wirklichen, unvollkommenen, die es gibt. Eine Analyse des Marktversagens, die bei „der Markt blieb hinter dem Ideal zurück, also soll der Staat handeln“ stehen bleibt, begeht diesen Fehlschluss. Sie misst den Markt am Maßstab des Nirwana und den Staat an gar keinem. Die Disziplin, die die Symmetrie einsetzt, ist die komparative Institutionenanalyse: Man bewerte einen tatsächlichen Markt, mit seinen Formen des Versagens, allein gegen ein tatsächliches staatliches Korrektiv, mit seinen Formen des Versagens, und wähle die weniger unvollkommene der beiden wirklichen Möglichkeiten.
Die Symmetrie lässt sich nach beiden Seiten leicht überdehnen. Sie zeigt nicht, dass der Staat immer versagt, dass Märkte immer vorzuziehen sind oder dass ein Eingriff den sich selbst überlassenen Markt nie verbessert. Das wäre der spiegelbildliche Fehler, den Staat am Maßstab des Nirwana zu messen und den Markt an keinem. Eine Verschmutzungsexternalität ist ein wirkliches Marktversagen, und eine Emissionsabgabe kann das Ergebnis verbessern, auch wenn sie von einem Parlament festgesetzt wird, das auf die Verschmutzer hört, und von einer Behörde mit eigenen Anreizen verwaltet wird. Die Symmetrie stellt etwas Bescheideneres und Nützlicheres fest: dass die Frage empirisch und vergleichend ist. Ob ein bestimmter Eingriff hilft, hängt vom Ausmaß des Marktversagens ab, von der Schwere des Staatsversagens, das das Korrektiv mit sich brächte, und vom Vergleich der beiden tatsächlichen Ergebnisse. Manchmal ist das Marktversagen groß und das Staatsversagen klein, und der Eingriff gewinnt. Manchmal ist das Marktversagen klein und das politische Versagen groß, und er verliert. Der einzige Weg, es zu wissen, führt darüber, den Vergleich ehrlich anzustellen, statt die Antwort aus der Diagnose zu unterstellen. Was Public Choice beseitigt hat, ist nicht das Argument für staatliches Handeln, sondern das automatische Argument, den Schluss, der von „der Markt ist unvollkommen“ geradewegs zu „also soll der Staat handeln“ lief und die Frage übersprang, ob das Handeln des Staates irgend besser wäre.
Das ist der zentrale methodologische Beitrag der Tradition. Vor Public Choice war „der Markt versagt, also soll der Staat es richten“ ein gültiger Schluss, der zweite Satzteil folgte aus dem ersten, weil vom Staat unterstellt wurde, er tue seine Arbeit. Nach Public Choice ist der Schluss gebrochen: Der erste Satzteil stellt nur fest, dass der Markt unvollkommen ist, und ob staatliches Handeln die Lage verbessert, hängt davon ab, ob das tatsächliche staatliche Korrektiv, mit seinen tatsächlichen Fehlern, besser abschneidet als der tatsächliche Markt mit den seinen. „Der Staat wird es richten“ war im wirtschaftspolitischen Streit kein Schritt mehr, den man umsonst bekam. Es wurde zu einer Behauptung, die man sich Fall für Fall verdienen muss, indem man zeigt, dass die komparativ-institutionelle Bilanz für das Korrektiv spricht. Die Marktversagensseite dieses Vergleichs ist das Kapitel des Ökonomie-Lehrbuchs über Marktversagen und Externalitäten, die Staatsversagensseite und der Rahmen der komparativen Institutionenanalyse sind sein Kapitel zur Institutionenökonomik.
Die Disziplin schneidet nach beiden Seiten, auch gegen den Schluss auf Deregulierung. Man nehme ein natürliches Monopol, ein Wasserwerk, ein Stromnetz, bei dem ein einziges Unternehmen den ganzen Markt billiger versorgen kann als mehrere. Das Marktversagen ist wirklich: Ein unregulierter Monopolist würde die Menge einschränken und zu viel verlangen. Die komparativ-institutionelle Frage lautet, ob ein regulatorisches Korrektiv, mit seinem Risiko der Vereinnahmung und seinen Informationsproblemen, besser abschneidet als das unregulierte Monopol. Manchmal lautet die ehrliche Antwort ja: Ein reguliertes Versorgungsunternehmen kann, so unvollkommen der Regulierer auch ist, immer noch besser sein als ein ungebundener Monopolist, der gefangene Kunden schröpft. Die komparative Institutionenanalyse nimmt das nicht vorweg, sie besteht nur darauf, dass der Vergleich zwischen den beiden wirklichen Möglichkeiten angestellt wird. Ein ernsthafter Fürsprecher des Eingreifens sollte das begrüßen, denn es ist der einzige Rahmen, in dem ein Argument für den Eingriff gewonnen und nicht bloß unterstellt werden kann.
Über beide Hälften dieses Vergleichs wird öffentlich gestritten. Die Große Frage danach, ob Märkte die Ressourcen effizient verteilen, gibt der Seite des Staatsversagens ihre Stimme gegen die Effizienzbehauptung und landet bei einer Aufteilung nach Bereichen: Märkte koordinieren Rohstoffe und standardisierte Güter gut, und bei der Gesundheitsversorgung, beim Klima, in der Bildung und bei den Allmenden versagen die Bedingungen. Die Große Frage danach, ob die Ökonomik 2008 verursacht hat, richtet dieselbe institutionelle Maschinerie auf das Fach selbst, wendet sie auf den Apparat der Aufsicht und die akademischen Einrichtungen der Vorkrisenjahre an und findet den Vorwurf von den eigenen führenden Gestalten der Zunft teilweise eingeräumt.
Public Choice kam rechts codiert in die Welt, und die Codierung war kein Zufall. Ihre Ergebnisse wiesen in eine gleichbleibende politische Richtung. Ist staatliches Handeln ebenso versagensanfällig wie der Markt, so gewinnt das Argument für die Deregulierung. Werden gestreute Mehrheiten systematisch von konzentrierten Interessen geschlagen, so wirkt das Bild des New Deal, der Staat sei der Anwalt der Allgemeinheit gegen das organisierte Kapital, naiv. Lädt die diskretionäre Stabilisierung zum politischen Konjunkturzyklus ein, so gewinnt das Argument für bindende Regeln statt Diskretion. Und geben Demokratien zu viel aus, weil die Vorteile von Programmen konzentriert und sichtbar sind, während ihre Kosten gestreut und aufgeschoben werden, so folgt das Argument für verfassungsrechtliche Grenzen des Besteuerns und Ausgebens. Diese Schlüsse kamen in den 1970er und 1980er Jahren zugleich mit der makroökonomischen Gegenrevolution auf, mit Friedmans Monetarismus, mit Lucas’ rationalen Erwartungen, mit dem Angriff der Neuen Klassischen Makroökonomik auf die keynesianische Stabilisierung, die alle das Kapitel über die Gegenrevolution behandelt. Die beiden Bewegungen waren Verbündete. Die eine zerlegte das Argument für die diskretionäre Steuerung der Makroökonomie, die andere zerlegte die Annahme des wohlwollenden Planers unter dem ganzen interventionistischen Programm. Zusammen lieferten sie einen großen Teil der geistigen Architektur der deregulierenden, marktliberalisierenden Wende jener Zeit, deren Politik, die Stagflation, die den alten Konsens entwertete, die Episoden der Deregulierung, die neoliberale Wende, die Wirtschaftsgeschichte in ihrem Kapitel über die Stagflation und die neoliberale Wende erzählt.
Das Bündnis war mehr als ein Zusammentreffen von Schlüssen, es war eine Arbeitsteilung gegen ein gemeinsames Ziel. Der keynesianisch-wohlfahrtsstaatliche Konsens der Jahrhundertmitte ruhte auf zwei Annahmen, die die beiden Bewegungen von verschiedenen Seiten angriffen. Er unterstellte, die Makroökonomie lasse sich von einer wohlwollenden und fähigen Regierung mit diskretionärer Politik feinsteuern, und diese Annahme zerlegte die makroökonomische Gegenrevolution mit dem Argument, dass rationale Akteure die Politik vorwegnehmen und dass die Diskretion schlechtere Ergebnisse bringt als Regeln. Und er unterstellte, dort, wo Märkte zu kurz greifen, könne man sich auf eine wohlwollende und fähige Regierung verlassen, die sie korrigiert, und diese Annahme zerlegte Public Choice, indem sie den Staat als dieselbe eigennützige Maschinerie modellierte wie alles andere. Nimmt man beide Annahmen des wohlwollenden Planers heraus, verliert das interventionistische Programm seine automatische Rechtfertigung an zwei Fronten zugleich: Das makroökonomische Argument für aktive Stabilisierung und das mikroökonomische Argument für korrigierende Regulierung müssen nun beide eine Hürde nehmen, die sie zuvor überspringen durften. Die Deregulierung der späten 1970er und der 1980er Jahre, im Luftverkehr, im Güterkraftverkehr, in der Telekommunikation, im Finanzwesen, schöpfte aus diesem verbundenen Argument: dass der Apparat der Regulierung den regulierten Branchen mehr diente als der Allgemeinheit (die Erklärung durch Vereinnahmung), dass das Marktversagen, das er dem Namen nach behob, kleiner war als behauptet, und dass die Kur schlimmer geworden war als die Krankheit. Ob jede einzelne Deregulierung klug war, ist eine andere Frage, und manche sehen im Rückblick besser aus als andere. Das geistige Argument für die Wende aber war aus Material der Public Choice und der Gegenrevolution gebaut, und deshalb bleiben die beiden als ein einziger rechts codierter Augenblick in Erinnerung, obwohl ihr formaler Apparat verschieden war.
Diese Nähe macht die Historiographie strittig, und die Kritik lautet so. Public Choice hat nicht entdeckt, dass der Staat versagt, sondern ein Vokabular hergestellt, in dem das Staatsversagen die Standarderwartung und das Marktversagen eine Fußnote ist, und sie hat das in einem politischen Augenblick getan, der genau diesen Schluss wollte. Die Schlüsse der Tradition kamen einer deregulierenden, staatsfeindlichen Politik entgegen, und ihre institutionelle Heimat, die Programme in Virginia und an der George Mason University, die Geldgeber, die sie trugen, die Denkfabriken, die sie verstärkten, war aus einem Stück mit dem umfassenderen neoliberalen Vorhaben. Das Programm der Verfassungsbindung war kein neutraler Befund, sondern eine politische Agenda: der Vorschlag eines Verfassungszusatzes für einen ausgeglichenen Haushalt, die Kampagne für verfassungsrechtliche Grenzen der staatlichen Befugnis, das Leviathan-Modell aus Geoffrey Brennans und James Buchanans Die Macht zu besteuern (1980), das den Staat als ein einnahmenmaximierendes Ungeheuer modelliert, das durch Verfassungsregeln zu ketten sei. In der stärksten Fassung dieser Lesart ist Public Choice Ideologie in der Verkleidung der Theorie: Sie nimmt die bestreitbare politische Behauptung, der Staat sei gefährlich, verschlüsselt sie in einem Modell und legt dann die Ausgabe des Modells als wissenschaftliches Resultat vor. Nancy MacLeans Democracy in Chains (2017) trieb eine Fassung dieses Vorwurfs mit Nachdruck voran und stellte Buchanans Programm als ein verdecktes Vorhaben dar, Eigentum und Märkte gegen demokratische Mehrheiten abzuschirmen. Das Buch zog allerdings erheblichen wissenschaftlichen Widerspruch von Historikern und Ökonomen auf sich (Phillip Magness, Michael Munger und andere), die schwere Fehler in seiner Lesung des archivalischen Befunds nachwiesen, sodass die Kontroverse selbst strittig ist und nicht als entschieden übernommen werden sollte.
Die Kritik ist ernst zu nehmen, und der bessere Teil von ihr trifft zu. Die Antwort besteht deshalb darin, eine Unterscheidung zu ziehen, die die Kritik zusammenwirft. In Public Choice stecken zwei Dinge, und sie haben verschiedenen erkenntnistheoretischen Rang. Das erste ist die positive Maschinerie: der rationale politische Akteur, die Asymmetrie des kollektiven Handelns, das Rent-Seeking, die Disziplin der komparativen Institutionenanalyse. Diese Maschinerie ist tragfähig. Sie ist außerdem über das politische Spektrum hinweg übertragbar, und das ist der entscheidende Beleg gegen den Vorwurf, sie sei einfach rechte Ideologie. Dieselbe Logik des kollektiven Handelns, die erklärt, warum Zuckerproduzenten einen Zoll an sich ziehen, erklärt, warum Verschmutzer eine Umweltbehörde vereinnahmen und warum etablierte Unternehmen die Ämter vereinnahmen, die sie im Zaum halten sollen, und zu diesen Schlüssen kommt ein Progressiver ebenso leicht wie ein Libertärer. Die Linke benutzt die Analyse des Rent-Seeking, um Subventionen für Konzerne und die Vereinnahmung der Aufsicht durch die Branche anzugreifen. Die Disziplin der komparativen Institutionenanalyse ist das, was ein ernsthafter Fürsprecher staatlichen Handelns sich wünschen sollte, denn sie sagt einem, wann ein Eingriff den Markt verbessern wird, statt zu unterstellen, dass er es immer tut. Die Maschinerie wurde zum Ausbildungsstoff, in jedem Kurs der politischen Ökonomie gelehrt, über die ganze ideologische Breite des Feldes benutzt, weil sie analytisch fruchtbar ist, unabhängig von der Politik.
Das zweite Ding in Public Choice ist das Programm der Verfassungsreform: der Verfassungszusatz für einen ausgeglichenen Haushalt, die verfassungsrechtlichen Grenzen, die den Leviathan ketten sollen, das Argument von Buchanan und Wagner in Demokratie im Defizit (1977), die keynesianische Defizitfinanzierung habe die Disziplin beseitigt, die Demokratien einst zwang, ihre Bücher auszugleichen, und damit eine dauerhafte Neigung zu Defiziten losgelassen, die Verfassungsregeln bändigen müssten. Das ist ein normatives Vorhaben. Es ruht auf Werturteilen darüber, wie stark der Staat gebunden werden soll, wessen Interessen Verfassungsregeln schützen sollen und wie schwer die Schäden des Zuviel und des Zuwenig an Staat gegeneinander wiegen, und diese Urteile bringt kein Modell hervor und entscheidet kein Theorem. Es ist Politik, und zwar achtbare Politik, aber es ist kein Befund. Der Fehler der Kritik besteht darin, das Programm so zu lesen, als entwerte es die Maschinerie. Der Fehler der Verteidiger der Tradition besteht darin, das Programm so zu waschen, als hätte die Maschinerie es bewiesen. Die positive Analyse dessen, wie politische Akteure sich verhalten, ist das eine, und sie ist tragfähig und ideologisch übertragbar. Buchanans Vorschläge dafür, wie die Regeln folglich aussehen sollen, sind das andere, und sie sind ein normatives Argument, das mit seinen Wertprämissen steht und fällt. Unterscheidet man den Befund vom Programm, so löst sich die strittige Historiographie auf: Die Maschinerie ist der dauerhafte Beitrag, und das Reformprogramm ist eine davon ablösbare Politik.
Das Argument für Regeln statt Diskretion hat ein formales Gegenstück. Ökonomie Kap. 16 §16.2 leitet die Inflationsneigung aus dem Barro-Gordon-Modell her. Eine Zentralbank, die die Öffentlichkeit in jeder Periode überraschen darf, endet bei höherer durchschnittlicher Inflation ohne zusätzliche Produktion, sodass die Bindung an eine Regel besser abschneidet als das Behalten der Diskretion. Der Mechanismus dort ist die Zeitinkonsistenz und nicht der Eigennutz mit Blick auf die Wahl, und die beiden Argumente kommen aus verschiedenen Prämissen zu derselben Empfehlung.
Public Choice ist keine Schule mehr, und der Grund ist, dass sie gewonnen hat. Eine Schule besteht als eigenes Lager, solange ihre zentralen Behauptungen bestritten sind und ihre Methoden ihr allein gehören. Sie löst sich auf, wenn diese Behauptungen zu Annahmen werden und diese Methoden zu Voreinstellungen, die alle ohne Quellenangabe benutzen. Der rationale politische Akteur, die Asymmetrie des kollektiven Handelns, die Analyse des Rent-Seeking, die Disziplin der komparativen Institutionenanalyse, all das gehört nicht mehr einem Lager der Virginia-Schule, das gegen einen Mainstream anargumentiert. Es ist Apparat auf Ausbildungsniveau, in der politischen Ökonomie des Hauptstudiums über die ganze ideologische Breite gelehrt, von Ökonomen und Politikwissenschaftlern eingesetzt, die nicht sagen könnten, welcher Schule sie angehören, weil die Frage nichts mehr bedeutet. Der Erfolg der Tradition misst sich an ihrer Unsichtbarkeit.
Die Auflösung ist an dem sichtbar, was ein gebildeter Leser heute für selbstverständlich hält. Dass Regulierer von den Branchen vereinnahmt werden können, die sie beaufsichtigen. Dass Programme mit konzentrierten Begünstigten und gestreuten Kosten politisch weit dauerhafter sind, als ihre Güte es rechtfertigt. Dass „der Staat soll es richten“ eine Behauptung ist, die geprüft werden muss. Dass Amtsträger auf die Anreize ihres Amtes reagieren wie alle anderen. Nichts davon liest sich heute als parteiliche These. Es liest sich als gesunder Menschenverstand, von der Art, die ein Journalist einsetzt, ohne zu wissen, dass sie eine Quelle hat, und von der Art, die ein Doktorand aufnimmt, bevor er erfährt, aus wessen Arbeit sie stammt. Das ist das Kennzeichen einer aufgenommenen Tradition: Ihre Behauptungen sind aus dem umstrittenen Vordergrund in den ungeprüften Hintergrund gewandert, von Dingen, für die man argumentiert, zu Dingen, aus denen man argumentiert. Eine Schule, die ihre Prämissen verteidigen muss, lebt als Schule. Eine Schule, deren Prämissen zum Ausgangspunkt aller geworden sind, hat sich in das Fach hinein aufgelöst.
Der Endpunkt hat in der Politikwissenschaft einen Namen: die positive politische Theorie. Wo die frühe Public Choice der 1960er Jahre ökonomisches Denken in groben Strichen auf die Politik anwandte, richtete der Rational-Choice-Institutionalismus, der aus ihr erwuchs, die Arbeiten von Kenneth Shepsle und Barry Weingast in den 1980er Jahren, den Apparat auf die Feinstruktur der Einrichtungen. Ihr zentraler Begriff, das strukturinduzierte Gleichgewicht, beantwortete ein Rätsel, das Public Choice von Arrow geerbt hatte: Wenn die bloße Mehrheitsregel endlos zyklisch ist, warum bringen wirkliche Parlamente dann stabile Ergebnisse hervor? Die Antwort lautet, dass die institutionelle Struktur, also die Zuständigkeiten der Ausschüsse, die Regeln der Tagesordnung, die Reihenfolge, in der Vorlagen behandelt werden, und die Torwächtermacht dessen, der entscheidet, was zur Abstimmung kommt, das Chaos der reinen Mehrheitsregel zu einem bestimmten Ergebnis bindet. Die Zyklen, die Arrows Theorem und das Condorcet-Paradox vorhersagen, sind im Grundsatz wirklich und werden in der Praxis von den Regeln der Einrichtung gezähmt, und zu untersuchen, wie die Regeln das Zähmen besorgen, ist das Geschäft der positiven politischen Theorie. Das ist der Public-Choice-Apparat, herangewachsen zu einem reifen, technischen Teilfach, das es nicht nötig hat, sich Public Choice zu nennen.
Der Apparat floss außerdem weiter in die moderne politische Ökonomie der Institutionen, wo er zu einem Baustein einer größeren Darstellung wurde. Die Arbeiten von Daron Acemoglu und James Robinson über extraktive gegen inklusive Institutionen, das Argument aus Warum Nationen scheitern (2012), dass die tiefe Ursache des Reichtums und der Armut der Nationen darin liegt, ob ihre Institutionen darauf angelegt sind, Renten für eine schmale Elite abzuschöpfen, oder darauf, breite Anreize zum Investieren zu geben, laufen auf einer Maschinerie, die Public Choice geliefert hat. Das Rent-Seeking ist das, wofür extraktive Institutionen da sind. Das kollektive Handeln erklärt, warum schmale Eliten den Staat gegen die gestreute Mehrheit an sich ziehen können. Die komparativ-institutionelle Frage ist die, die das ganze Forschungsprogramm stellt. Persson und Tabellini machten in Political Economics (2000) die Ehe förmlich und bauten den Medianwähler, die rentensuchende Interessengruppe und den budgetmaximierenden Politiker in allgemeine Gleichgewichtsmodelle der Politikbestimmung ein. Public Choice verschwand nicht in diesen Programmen, sie wurde ihr Fundament. Wo die institutionelle Tradition die Frage aufnimmt, die Public Choice als gegeben nahm, nicht „wie verhalten sich politische Akteure unter den Regeln?“, sondern „woher kommen die Regeln, und warum halten sie sich?“, ist der Gegenstand des Kapitels über die institutionalistische Tradition, das die neue Institutionenökonomik von Coase und North bis zu Acemoglu und Robinson führt. Public Choice und jene Tradition laufen aus zwei Richtungen auf denselben Endpunkt der modernen politischen Ökonomie zu.
Die Aufnahme war wählerisch, und die Auswahl ist aufschlussreich. Die positive Maschinerie überlebte ganz und wurde grundlegend: der rationale politische Akteur, die Asymmetrie des kollektiven Handelns, das Rent-Seeking, die Disziplin der komparativen Institutionenanalyse, die strukturinduzierte Zähmung der Zyklen, all das steckt heute im Werkzeugkasten der politischen Ökonomie, formalisiert in den Modellen von Persson und Tabellini, eingesetzt in der Darstellung von Acemoglu und Robinson, ohne Quellenangabe gelehrt. Den größeren Ansprüchen der frühen Tradition erging es weniger gut. Die stärkste Fassung des deduktiven Verfassungsvorhabens, die Hoffnung, man könne aus dem Modell des eigennützigen politischen Akteurs einen bestimmten Satz von Verfassungsregeln herleiten, denen rationale Individuen hinter dem Schleier einstimmig zustimmen würden, erwies sich als zu schwach, um die gesuchten Regeln festzulegen, weil die Wahl unter den möglichen Verfassungen von Werturteilen und Risikoeinstellungen abhängt, die das Modell nicht festlegt. Und die polemischsten Anwendungen, jene, die jeden Akt des Staates von vornherein als Abschöpfung einer Rente behandelten, hielten der Begegnung mit der komparativen Institutionenanalyse nicht stand, die die Tradition selbst geliefert hatte, denn diese Disziplin besteht darauf, dass die Vermutung geprüft wird.
Die institutionelle Anerkennung kam 1986, als James Buchanan den Nobelpreis erhielt, „für seine Entwicklung der vertraglichen und konstitutionellen Grundlagen der Theorie ökonomischer und politischer Entscheidungen“. Die Begründung ehrte die Verfassungsökonomik der Kalkulation des Konsenses, den Gründungsschritt, vierundzwanzig Jahre später als dauerhafter Beitrag zum Fach beglaubigt. Da war die Maschinerie, die er in Gang gesetzt hatte, schon dabei, sich in den Mainstream aufzulösen, außerhalb dessen sie einst gestanden hatte. Die Aufnahme rechtfertigt das Urteil: Public Choice war eine echte und dauerhafte methodologische Leistung und nicht das ideologische Machwerk, das ihre Kritiker ihr vorwerfen, weil ihr positiver Kern sich über das politische Spektrum hinweg als übertragbar erwies und zum voreingestellten Apparat wurde, während das Programm der Verfassungsreform, das Buchanan daran hängte, ein ablösbares normatives Vorhaben blieb, das die Wissenschaft weder bewies noch verlangte. Die Tradition hörte auf, eine Schule zu sein, weil ihre Methoden zu der Art wurden, in der der Mainstream politische Institutionen analysiert, und das ist der vollständigste Sieg, den eine geistige Bewegung erringen kann, und der am schwersten zu sehende. Das Epochencluster auf der Zeitleiste zur Geschichte des ökonomischen Denkens, das diese Tradition umgibt, die Gestalten der makroökonomischen Gegenrevolution, mit denen sie sich verbündete, die modernen institutionellen Denker, in die sie einfloss, zeigt die Nachbarn der Linie, auch wenn die Knoten der Public Choice selbst noch nicht im Graphen stehen.
Genannte Literatur: Wicksell, Finanztheoretische Untersuchungen (1896). Arrow, Soziale Wahl und individuelle Werte (1951). Black, „On the Rationale of Group Decision-Making“ (1948); The Theory of Committees and Elections (1958). Downs, Ökonomische Theorie der Demokratie (1957). Buchanan und Tullock, Die Kalkulation des Konsenses (1962). Olson, Die Logik des kollektiven Handelns (1965); Aufstieg und Niedergang von Nationen (1982). Tullock, „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft“ (1967). Demsetz, „Information and Efficiency: Another Viewpoint“ (1969). Niskanen, Bürokratie und repräsentative Regierung (1971). Stigler, „Die Theorie der ökonomischen Regulierung“ (1971). Krueger, „The Political Economy of the Rent-Seeking Society“ (1974). Nordhaus, „The Political Business Cycle“ (1975). Buchanan und Wagner, Demokratie im Defizit (1977). Brennan und Buchanan, Die Macht zu besteuern (1980). Shepsle und Weingast, „Structure-Induced Equilibrium and Legislative Choice“ (1981). Acemoglu und Robinson, Warum Nationen scheitern (2012). Persson und Tabellini, Political Economics (2000).