Die Jahre nach der Gründung der Federal Reserve 1914 führten durch einen Krieg, den Zusammenbruch der Zwischenkriegszeit und einen zweiten Krieg, der 1945 endete: Die Vereinigten Staaten hielten rund zwei Drittel des monetären Goldes der Welt und waren die einzige große Industriewirtschaft, die unversehrt geblieben war. Aus dieser Stellung heraus wurde die internationale Wirtschaftsordnung der Nachkriegszeit entworfen. Bretton Woods, der Marshallplan und das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) sind ihre drei institutionellen Bestandteile. Sie arbeiteten als ein zusammenhängendes architektonisches System: Der Entwurf antwortete auf bestimmte Lehren aus der Zwischenkriegszeit, und die Ordnung war ein Vierteljahrhundert lang in Betrieb, bevor der strukturelle Druck, den der Gold-Dollar-Standard von Anfang an trug, sie zu Fall brachte. Der Zusammenbruch ist Gegenstand des nächsten geldgeschichtlichen Kapitels.
1939 bauten die Vereinigten Staaten rund 6.000 Militärflugzeuge. 1944 waren es rund 96.000. In denselben fünf Jahren stieg die amerikanische Panzerproduktion von einigen Hundert auf über 17.000 im Jahr, wuchs die Kampftonnage der Marine zu einer Flotte, die größer war als alle anderen Marinen der Erde zusammen, und kletterte der Anteil der Kriegsproduktion am BIP von einer Spur im Frieden auf rund 40 Prozent. Die amerikanische Kriegswirtschaft von 1944 war ein anderes industrielles System als die amerikanische Wirtschaft von 1939, in weniger als fünf Jahren auf der überlebenden Kapazität des Jahrzehnts der Weltwirtschaftskrise errichtet.
Der Umbau lief über drei Finanzinstrumente und ein administratives. Der Revenue Act von 1942 weitete die Bundeseinkommensteuer von einer Abgabe einiger Millionen Spitzenverdiener zu einer Massensteuer auf Lohn- und Gehaltseinkommen aus, und der 1943 eingeführte Quellenabzug beim Lohn machte die neue Steuer verwaltungstechnisch überhaupt erst möglich. Kriegsanleihen, in einer Folge nationaler Zeichnungskampagnen zwischen 1942 und 1945 verkauft, banden über den Zeitraum rund 186 Milliarden Dollar an privaten und institutionellen Ersparnissen und verwandelten einen erheblichen Teil der Vermögensbildung der Haushalte in Verbindlichkeiten des Schatzamts. Die Defizitfinanzierung (die Nettokreditaufnahme des Schatzamts) deckte den Rest. Die Bundesschuld stieg von etwa 40 Prozent des BIP im Jahr 1941 auf rund 120 Prozent im Jahr 1945. Das administrative Instrument war das War Production Board (WPB), im Januar 1942 errichtet, das die Umstellung der Konsumgüterindustrie auf Kriegsproduktion lenkte, knappe Rohstoffe (Stahl, Aluminium, Kautschuk, Kupfer) nach Dringlichkeitsrang zuteilte und den Controlled Materials Plan erließ, der die Vorprodukte auf Tausende von Haupt- und Unterauftragnehmern verteilte. Das Office of Price Administration setzte Höchstpreise für Konsumgüter fest und rationierte Zucker, Benzin, Reifen, Fleisch und Schuhe. Die Autowerke von Detroit stellten im Februar 1942 die Pkw-Fertigung ein und rüsteten auf Panzer, Flugmotoren und Militärlastwagen um. Henry Fords Werk Willow Run bei Ypsilanti fertigte 1944 einen Bomber vom Typ B-24 Liberator pro Stunde.
Die anderen Kriegsparteien mobilisierten unter anderen Zwängen. Großbritannien trat als noch immer bedeutende Industriewirtschaft in den Krieg ein und verließ ihn finanziell erschöpft. Lend-Lease, das im März 1941 beschlossene Programm, mit dem die Vereinigten Staaten alliierte Regierungen ohne sofortige Bezahlung militärisch und wirtschaftlich versorgten, übertrug bis Kriegsende Güter und Leistungen im Wert von rund 31 Milliarden Dollar nach Großbritannien und von rund 11 Milliarden Dollar an die UdSSR. Der Zufluss hielt die britische Kriegsproduktion finanziert, ließ Großbritannien bei Kriegsende aber mit erschöpften Reserven und einer Verhandlungsposition zurück, die strukturell schwächer war, als seine Industrieproduktion vermuten ließ. Die Mobilisierung der UdSSR folgte einer anderen Logik: Im Spätsommer und Herbst 1941, als deutsche Armeen auf Moskau vorrückten, demontierten sowjetische Planer rund 1.500 Industriebetriebe, verluden sie nach Osten hinter den Ural und setzten sie im Lauf des folgenden Jahres in der Wolgaregion und in Sibirien wieder zusammen. Die sowjetische Produktion des Panzers T-34 lief, sobald die verlagerten Werke ihren Betriebsmaßstab erreicht hatten, in den Jahren 1943–1944 bei rund 14.000 bis 15.000 Stück im Jahr und übertraf damit, was die deutsche Industrie an Panther und Tiger zusammen fertigte. (Die sowjetischen Produktionsdaten der Kriegsjahre sind mit bekannter Unsicherheit behaftet. Mark Harrisons Rekonstruktion ist die Standardquelle, die auf erst nach 1991 zugänglichem Archivmaterial beruht, und die Zahlen sind mit diesem Vorbehalt zu lesen.) Deutschland erreichte unter Albert Speers Rüstungsministerium seinen Produktionshöhepunkt Mitte 1944, das Paradox der Speerschen Rationalisierung, bei dem die Produktion selbst dann noch stieg, als alliierte Bombenangriffe erhebliche Kapazität zerstörten, weil die verbliebenen Mittel auf eine verengte Auswahl von Waffentypen konzentriert wurden. Die deutschen Zahlen für 1944 sind Bruttoproduktion ab Werk. Japan mobilisierte unter engeren Rohstoffzwängen als jede andere große Kriegspartei. Der amerikanische U-Boot-Krieg vernichtete die Handelsflotte, die die japanische Industrie mit Rohstoffen aus der eroberten südostasiatischen Peripherie versorgte, schneller, als japanische Werften sie ersetzen konnten, und 1944 zehrte die Kriegswirtschaft von ihren Rohstoffbeständen.
| Kriegspartei | Flugzeuge 1939 | Flugzeuge 1944 | Panzer/Selbstfahrlafetten 1939 | Panzer/Selbstfahrlafetten 1944 | Kriegsschiffe 1939 | Kriegsschiffe 1944 | Mil. Fahrzeuge 1939 | Mil. Fahrzeuge 1944 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Vereinigte Staaten | 5,856 | 96,318 | ~400 | 17,565 | ~30 | 2,654 | ~5,000 | 621,502 |
| Vereinigtes Königreich | 7,940 | 26,461 | 969 | 4,600 | 57 | 358 | ~25,000 | ~95,000 |
| UdSSR | 10,382 | 40,300 | 2,950 | 28,983 | n/a | ~50 | ~12,000 | ~50,000 |
| Deutschland | 8,295 | 39,807 | 247 | 19,002 | 15 | ~80 | ~50,000 | ~88,000 |
| Japan | 4,467 | 28,180 | ~200 | ~400 | 21 | 248 | ~30,000 | ~24,000 |
Die Tabelle legt einen Vergleich über fünf Dimensionen flach nebeneinander. Steuern Sie ihn stattdessen selbst: Wählen Sie eine Munitionskategorie, ein Jahr und eine Seite, und beobachten Sie den Produktionsabstand, der die Ressourcendimension des Krieges entschied. Schalten Sie auf Panzer um, und der Maßstab des sowjetischen T-34 tritt hervor. Schalten Sie auf Fahrzeuge um, und der Abstand des amerikanischen Arsenals der Demokratie beherrscht das Bild. Wechseln Sie zur Ansicht Alliierte gegen Achse, um das Verhältnis selbst zu sehen.
Abbildung 13.1 (interaktiv). Rüstungsproduktion nach Kriegspartei, 1939 gegenüber 1944. Wählen Sie Kategorie, Jahr und Gruppierung. Die sowjetischen Zahlen tragen Unsicherheitsspannen (Rekonstruktion Harrison). Die deutschen Zahlen für 1944 sind Bruttoproduktion ab Werk, nicht die ausgelieferte Menge. Die Gruppierung Alliierte gegen Achse zeigt das Produktionsverhältnis selbst.
Bis 1944 bauten allein die Vereinigten Staaten mehr Flugzeuge als Deutschland, Japan und Italien zusammen, und der amerikanische Marineschiffbau war um eine Größenordnung umfangreicher als der jedes einzelnen Achsenstaates. Rechnet man die britische, die sowjetische und die Commonwealth-Produktion hinzu, lag das Verhältnis der Alliierten zur Achse bei fertigen Rüstungsgütern über die großen Kategorien hinweg bei etwa drei zu eins. Strategie, Führung, Gelände und die operative Leistung der Armeen im Feld entschieden, wo und wie der Krieg gewonnen wurde. Die Industrieproduktion entschied, dass er überhaupt in dem Zeitplan gewonnen werden konnte, in dem die Alliierten ihn führten.
Die Kriegserfahrung prägte den politischen Nachkriegskonsens, der in den großen westlichen Volkswirtschaften durch die 1940er und 1950er Jahre lief. Die erfolgreiche staatlich geführte Mobilisierung (die industrielle Koordination des WPB, die Preiskontrollen der OPA, die Massenbemessungsgrundlage der Einkommensteuer aus dem Revenue Act von 1942, die Verbindung von Defizitfinanzierung und Kriegsanleihen, die Umstellung der Konsumgüterindustrie unter staatlicher Lenkung) zeigte, dass eine großangelegte staatliche Steuerung der Wirtschaft verwaltungstechnisch kompetent und politisch erträglich sein konnte, wenn das Ziel hinreichend unstrittig war. Die politische Klasse, die aus dem Krieg hervorging, war bereit, dem Staat Aufgaben in der Beschäftigungspolitik, der Sozialversicherung, der Industrieplanung und der makroökonomischen Stabilisierung zuzugestehen, die die politische Klasse der 1920er Jahre abgelehnt hätte. Der Beveridge-Bericht, im Dezember 1942 in Großbritannien unter dem Titel Social Insurance and Allied Services veröffentlicht, entwarf eine umfassende Architektur des Sozialstaats mit Familienbeihilfen, einem staatlichen Gesundheitsdienst, einer Verpflichtung auf Vollbeschäftigung und einer beitragsfinanzierten Sozialversicherung, die die Regierung Attlee nach 1945 sämtlich umsetzen sollte. Der Beveridge-Plan war Politikarbeit aus der Kriegszeit, verfasst, während noch die Bomben fielen, und er trug die Kriegslegitimität staatlich koordinierter Versorgung in die politische Ordnung der Friedenszeit hinüber. Der gemischtwirtschaftliche Konsens des Nachkriegsvierteljahrhunderts mit seiner keynesianischen Nachfragesteuerung, seinen ausgebauten Sozialstaaten und seinen industriepolitischen Verpflichtungen ruhte auf der Kriegserfahrung, die ihn glaubwürdig machte.
Die Architekten der Nachkriegsordnung hatten zwei Bezugspunkte: einen Krieg, den sie noch führten, und einen Zusammenbruch der Zwischenkriegszeit, den sie gerade durchlebt hatten.
Die Abwertungskonkurrenz der 1930er Jahre hatte gezeigt, dass unkoordinierte Wechselkursanpassung die Verteidigung der eigenen Zahlungsbilanz in jedem Land zu einem deflationären Export von Arbeitslosigkeit an die Handelspartner machte: Das Pfund verließ 1931 das Gold, der Dollar wurde 1933–1934 gegenüber dem Gold abgewertet, 1936 kam das Dreimächteabkommen. Die Kapitalflucht hatte den Golddevisenstandard der späten 1920er Jahre destabilisiert und die Bankzusammenbrüche in den schlimmsten Jahren der Weltwirtschaftskrise beschleunigt. Bilaterale Verrechnungsabkommen, allen voran Hjalmar Schachts Neuer Plan von 1934, hatten den Handel in politisch bewirtschaftete Korridore zerschnitten und den multilateralen Charakter der Weltwirtschaft geschwächt, den der Goldstandard vor 1914 getragen hatte. Der Goldstandard selbst, bis 1928 in fast der ganzen Industriewelt wiederhergestellt und bis 1936 in fast der ganzen Industriewelt gebrochen, hatte deflationären Druck von den Ländern, die ihre Paritäten zu verteidigen suchten, auf jene übertragen, die sie bereits aufgegeben hatten, und dem ganzen System eine konkurrierende Kontraktion aufgezwungen. (Die Darstellung der Zwischenkriegszeit ist Gegenstand des vorigen Kapitels.) Die Architekten der Nachkriegszeit nahmen diese Fehlschläge als Entwurfsbedingungen. Was die neue Ordnung auch baute, es musste die Abwertungskonkurrenz verhindern, den Kapitalverkehr steuern, ohne zur Autarkie zu zwingen, den multilateralen Handel wiederherstellen und die inländische Geldpolitik von einer metallischen Disziplin lösen, die unter politischem Druck zusammengebrochen war.
Die anglo-amerikanische Verhandlung, aus der der Entwurf hervorging, lief von 1941 bis 1944 in zwei parallelen Kanälen. Den politischen Kanal eröffnete die Atlantik-Charta, die Roosevelt und Churchill im August 1941 an Bord der USS Augusta unterzeichneten, vier Monate bevor die Vereinigten Staaten in den Krieg eintraten. Ihre acht Punkte enthielten die Verpflichtung auf „die umfassendste Zusammenarbeit aller Nationen auf wirtschaftlichem Gebiet“ und auf den Zugang „zu gleichen Bedingungen“ zu Handel und Rohstoffen. Artikel VII des Gegenseitigen Hilfsabkommens vom Februar 1942 machte die Lend-Lease-Hilfe, die Großbritannien im Krieg hielt, von einer britischen Nachkriegszusage abhängig, über die Beseitigung der Handelsdiskriminierung zu verhandeln, namentlich des 1932 in Ottawa begründeten Systems der imperialen Präferenzen. Artikel VII zog die Planung des britischen Schatzamts in einen Nachkriegsrahmen hinein, dessen Bedingungen die Vereinigten Staaten setzen würden. Den technischen Kanal eröffnete die parallele Entwurfsarbeit im britischen Schatzamt unter John Maynard Keynes und im US-Schatzamt unter Harry Dexter White, aus der die beiden konkurrierenden Institutionenpläne hervorgingen, die die Konferenz miteinander zu versöhnen hatte.
Keynes’ Plan war eine Internationale Clearing-Union. Ihr zentrales Instrument war der Bancor, ein echtes internationales Reserveaktivum, in Gold definiert, aber nicht in Gold einlösbar, in dem alle internationalen Handelssalden denominiert und beglichen werden sollten. Jedes Land hätte bei der Clearing-Union eine Überziehungsfazilität in der Größe seines Handelsvolumens erhalten. Überschussländer würden Bancor-Guthaben ansammeln, Defizitländer sie abbauen. Die Anpassungspflichten sollten symmetrisch sein: Dauerhafte Überschussländer sollten Sanktionen tragen (Zinsbelastungen auf überschüssige Guthaben, letztlich die Einziehung angesammelter Überschüsse), die denen der Defizitländer entsprachen, in der Überlegung, dass die Last der Anpassung in einer unausgeglichenen Handelsbeziehung ebenso dem Überschussland gehört wie dem Defizitland. Kapitalverkehrskontrollen waren ein fester Bestandteil des Plans, gedacht als stehendes Instrument, das die Länder einsetzen würden, um die inländische Geldpolitik gegen spekulative Kapitalströme abzuschirmen. Die Prämissen des Plans waren keynesianisch im institutionellen Sinn: die Verpflichtung auf Vollbeschäftigung als innenpolitische Priorität, die internationale Arrangements stützen sollten; die Skepsis, dass freier Kapitalverkehr mit der makroökonomischen Handlungsfreiheit nationaler Regierungen vereinbar sei; die Intuition symmetrischer Anpassung, die die Last über das System verteilte.
Whites Plan war ein Stabilisierungsfonds. Sein zentrales Instrument war ein Bestand aus Beiträgen in nationaler Währung, denominiert und faktisch in Dollar verankert, gegen den Mitgliedsländer in bedingten Tranchen ziehen konnten, wenn sie ein Zahlungsbilanzdefizit zu finanzieren hatten. Die Anpassung war strukturell asymmetrisch: Defizitländer, die auf den Fonds zogen, nahmen wirtschaftspolitische Auflagen hin, Überschussländer trugen keine entsprechende Pflicht, und Überschussland hieß 1944 die Vereinigten Staaten selbst. Der Dollar war zu 35 Dollar je Unze im Gold verankert, eine Parität aus der Abwertung von 1934, und die übrigen Währungen waren über erklärte Paritäten am Dollar verankert. Kapitalverkehrskontrollen waren erlaubt, aber nicht ausdrücklich befürwortet. Der Plan spiegelte die strukturelle Stellung der Vereinigten Staaten als des führenden Gläubigers des Krieges: goldreich, mit einem Leistungsbilanzüberschuss, Lieferant internationaler Liquidität, das Land, das die Regeln schreiben und die geringsten Kosten ihrer Durchsetzung tragen würde.
Die politische Ökonomie der Verhandlung lief innerhalb dieser Asymmetrie. Keynes verhandelte aus einer Lage des Bankrotts heraus: Großbritannien hatte bis 1944 den größten Teil seiner Dollarreserven liquidiert und Verbindlichkeiten im Sterlingraum angehäuft (die „Sterlingguthaben“, die Indien, Ägypten und andere Lieferanten von Kriegsgütern für die britische Kriegführung hielten), die seine verbliebenen Gold- und Dollarbestände weit überstiegen. White verhandelte aus einer Lage der Vorherrschaft heraus, mit der politischen Ermächtigung durch Finanzminister Henry Morgenthau jr. und Roosevelts breiter politischer Rahmensetzung im Rücken. Die Einigung, die im Juli 1944 im Mount Washington Hotel in Bretton Woods, New Hampshire, erzielt wurde, war Whites Plan als institutionelles Gerüst. Der Bancor wurde verworfen, das am Dollar verankerte Paritätensystem wurde zur Architektur. An bestimmten Stellen wurden keynesianische Zugeständnisse eingeschrieben: Artikel XIV erlaubte eine Übergangszeit (zunächst auf etwa fünf Jahre veranschlagt, in der Praxis für die großen westeuropäischen Währungen bis Dezember 1958 verlängert), in der Länder Devisenbeschränkungen aufrechterhalten durften; Artikel VI § 3 erlaubte den Mitgliedsländern ausdrücklich, den internationalen Kapitalverkehr durch Kapitalverkehrskontrollen zu regeln, eine ausdrückliche Abkehr von der Prämisse des Goldstandards, dass Kapital frei fließen solle.
Die Konferenz selbst dauerte drei Wochen ab dem 1. Juli 1944. Siebenhundertdreißig Delegierte aus 44 Nationen versammelten sich im Mount Washington Hotel. Keynes führte den Vorsitz in Kommission II (die Bank), White leitete Kommission I (den Fonds). Der größte Teil der technischen Entwurfsarbeit war im Voraus über den bilateralen anglo-amerikanischen Kanal erledigt worden. Die Plenararbeit der Konferenz bestand in der Formalisierung vorverhandelter Texte und in der Führung der kleineren Delegationen, deren Zustimmung für die institutionelle Legitimität gebraucht wurde. Die Schlussakte wurde am 22. Juli unterzeichnet. (Die ideengeschichtliche Zeitleiste verortet Bretton Woods in dem größeren Bogen, der Keynes’ veröffentlichtes Werk und die Keynesianische Revolution der 1930er Jahre umfasst. Für diese Verortung siehe den keynesianischen Abschnitt der Zeitleiste zur Geschichte des ökonomischen Denkens. Die Lehrlinie von der Allgemeinen Theorie zum wirtschaftspolitischen Mainstream der Nachkriegszeit gehört in den Band zur Geschichte des ökonomischen Denkens.)
Benn Steils The Battle of Bretton Woods (2013) stellt die Verhandlung als ein nahezu nullsummenartiges Ringen zwischen den Vereinigten Staaten und Großbritannien dar, in dem White Keynes in praktisch jeder strittigen Bestimmung überspielte, und gewinnt zusätzliches Gewicht aus dem belegten Strang von Whites prosowjetischen Sympathien und aus seiner späteren Benennung durch sowjetische Überläufer als nachrichtendienstliche Quelle der Kriegszeit. Eine breitere Literatur (James Boughtons Institutionengeschichten des IWF, Eric Helleiners politökonomische Einordnung der Nachkriegsfinanzordnung, Robert Skidelskys dreibändige Keynes-Biografie) liest die Verhandlung als bilateralen Kompromiss unter strukturellen Gegebenheiten, die die Verhandelnden nicht ändern konnten: die amerikanische Goldvorherrschaft und Gläubigerstellung, die britische Finanzabhängigkeit im Krieg, das politische Erfordernis, dass alles Gebaute den US-Senat und ein britisches Parlament passieren musste, das gerade fünf Jahre Krieg hinter sich hatte. Steils Darstellung fügt dem bilateralen Ringen Detail hinzu, sie verdrängt die strukturelle Lesart aber nicht.
Der Internationale Währungsfonds verwaltete das Paritätensystem der Wechselkurse und stellte Notfinanzierung für die Zahlungsbilanz bereit. Die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung stellte langfristiges Kapital für den Wiederaufbau und, später, für die Entwicklung bereit. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen, 1947 als vorläufiger erster Schritt zu einer nie zustande gekommenen Internationalen Handelsorganisation unterzeichnet, wurde mangels Alternative zur Handelsordnung. Die drei zusammen trugen die vier funktionalen Verpflichtungen, die die Lehren der Zwischenkriegszeit vorgegeben hatten: geordnete Wechselkursanpassung ohne Abwertungskonkurrenz; Zahlungsbilanzfinanzierung ohne erzwungene Deflation; langfristige Wiederaufbaufinanzierung; und fortschreitende multilaterale Handelsliberalisierung durch wechselseitiges Verhandeln.
Der IWF saß dem Entwurf nach im Zentrum des Systems. Jedes Mitgliedsland erklärte eine Parität für seine Währung, ausgedrückt entweder unmittelbar in Gold oder in US-Dollar zur Parität von 35 Dollar je Unze. Die Marktkurse wurden durch Interventionen der Zentralbanken innerhalb von ±1 Prozent um die Parität gehalten. Der IWF stellte für diese Interventionen Dollarliquidität über Ziehungsrechte gegen den Bestand gezeichneter Währungen des Fonds bereit. Quoten, die finanziellen Zeichnungen, die den Beitrag jedes Mitglieds zu den gepoolten Mitteln des Fonds, seinen Anspruch auf Ziehungsrechte und sein Stimmgewicht bei Fondsentscheidungen bestimmten, wurden nach einer Formel aus Volkseinkommen, Gold- und Dollarreserven, Ausfuhren und Handelsschwankungen berechnet. Die anfängliche Quotenverteilung gab den Vereinigten Staaten rund 32 Prozent der Gesamtzeichnungen und rund 27 Prozent der Stimmrechte, das Vereinigte Königreich hielt rund 14 Prozent. Die strukturelle Asymmetrie war in die Institution eingebaut: Die Vereinigten Staaten hielten ein faktisches Veto über jene Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit (Quotenänderungen, Paritätsanpassungen oberhalb festgelegter Schwellen), die 80 oder 85 Prozent Zustimmung verlangten, und die Präferenzen des US-Schatzamts wogen in jeder operativen Frage überproportional schwer. Feste, aber anpassbare Wechselkurse waren das bestimmende technische Merkmal des Systems: Paritäten konnten von den Mitgliedsländern mit Zustimmung des IWF geändert werden, wenn ein fundamentales Ungleichgewicht vorlag, ein undefinierter Begriff, dessen Unschärfe gewollt war und der dem Fonds und den Mitgliedsländern den Spielraum ließ, Anpassungen von Fall zu Fall auszuhandeln. (Die formale Mechanik fester, aber anpassbarer Wechselkurse, darunter das Mundell-Fleming-Modell und der Rahmen des Trilemmas der offenen Volkswirtschaft, der die politischen Zielkonflikte zwischen Kapitalmobilität, Wechselkursstabilität und geldpolitischer Autonomie ordnet, steht in Kap. 17 des Ökonomie-Lehrbuchs. Der geldtheoretische Hintergrund steht in Kap. 16 des Ökonomie-Lehrbuchs.) Die Konvertibilität der Leistungsbilanz, definiert als die Freiheit, Währungen zur Finanzierung des Handels mit Waren und Dienstleistungen zu tauschen, war das operative Ziel und in Artikel VIII des IWF-Abkommens kodifiziert. Der eingebettete Liberalismus, der Begriff, den Ruggie (1982) dem politischen Kompromiss im Herzen des Systems gab, in dem offene internationale Märkte für Waren und Leistungsbilanztransaktionen mit der zugelassenen Schließung nationaler Kapitalbilanzen einhergingen, damit die innenpolitische Vollbeschäftigungspolitik ihre Autonomie behielt, war in Artikel VI § 3 eingeschrieben, der es den Mitgliedsländern ausdrücklich erlaubte, Kapitalverkehrskontrollen aufrechtzuerhalten oder einzuführen.
Die IBRD war als langfristiger Kreditgeber für Wiederaufbau und Entwicklung entworfen. Ihr anfänglicher Schwerpunkt war der europäische Wiederaufbau. Ihre ersten Kredite von 1947 gingen nach Frankreich (250 Millionen Dollar, der größte Einzelkredit ihres ersten Jahrzehnts), in die Niederlande, nach Dänemark und nach Luxemburg. Die Bank vergab langfristig und zu nahezu marktüblichen Zinsen, anfangs finanziert aus eingezahlten Kapitalzeichnungen der Mitgliedsregierungen und dann zunehmend aus Anleiheemissionen an den privaten Kapitalmärkten, vor allem in New York. Als Zuschüsse des Marshallplans nach 1948 die Nachfrage der großen westeuropäischen Volkswirtschaften nach Wiederaufbaufinanzierung weitgehend verdrängten, verschob sich das Portfolio der Bank zur Entwicklungsfinanzierung in der außereuropäischen Peripherie. Mitte der 1950er Jahre ging der größte Teil der neuen IBRD-Kredite nach Asien, nach Lateinamerika und in der Folge ins postkoloniale Afrika. Die Drehung vom Wiederaufbau zur Entwicklung war eine betriebliche Anpassung, 1944 nicht vorgesehen, an eine Lage, in der das ursprüngliche Wiederaufbauproblem von einem anderen Instrument bearbeitet wurde.
Das Handelsbein der Architektur erwies sich als schwer zu montieren. Die Konferenz von 1944 überließ den Institutionenbau im Handel späteren Verhandlungen. Die Havanna-Charta für eine Internationale Handelsorganisation, 1947–1948 auf der UN-Konferenz über Handel und Beschäftigung in Havanna entworfen und im März 1948 von 53 Ländern unterzeichnet, war ein ehrgeiziger institutioneller Entwurf über Zölle, mengenmäßige Beschränkungen, beschäftigungspolitische Verpflichtungen, wettbewerbsbeschränkende Praktiken, Rohstoffabkommen und Auslandsinvestitionen. Die Charta ging zur Ratifizierung an den US-Senat und kam nie zurück. Die Regierung Truman zog sie im Dezember 1950 zurück, weil der republikanische Widerstand die Bestimmungen zu Beschäftigungspolitik und Rohstoffabkommen als Verpflichtung auf Wirtschaftsplanung las, die der Senat nicht hinnehmen würde. Die ITO wurde aufgegeben. Was überlebte, war das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen, im Oktober 1947 von 23 Gründungsvertragsparteien als vorläufiges Instrument unterzeichnet, um die auf der ersten Genfer Runde ausgehandelten Zollzugeständnisse bis zur Ratifizierung der ITO festzuschreiben. Als die ITO scheiterte, blieb das GATT: eine engere Handelsordnung, achtundvierzig Jahre lang vorläufig angewandt, bis die WTO sie 1995 ablöste, und mangels Alternative der institutionelle Kern der multilateralen Handelsliberalisierung. (Abschnitt 13.6 nimmt das GATT im Einzelnen auf.)
Fahren Sie mit der Maus über ein Feld oder tippen Sie es an, um zu sehen, wie die Ströme jeder Institution den Ring der Mitgliedsländer erreichen. Zwei Schalter ändern, was das Diagramm zeigt.
Abbildung 13.2 (interaktiv). Fahren Sie über ein Feld, um Mandat und Ströme zu sehen. Schalten Sie das Band des eingebetteten Liberalismus um. Wechseln Sie zwischen dem Entwurf (1944) und dem Betrieb (1958→). Die Architektur nahm den Betrieb, wie sie entworfen war, erst vierzehn Jahre nach der Konferenz auf (§ 13.5).
Die drei Institutionen arbeiteten als ein System. Die Handelsliberalisierung über das GATT brauchte stabile Wechselkurse, stabile Kurse brauchten die Finanzierung durch den IWF, und diese Finanzierung war nur möglich, weil Kapitalverkehrskontrollen (das bernsteinfarbene Band) spekulative Ströme daran hinderten, eine deflationäre Anpassung zu erzwingen. Wechseln Sie zum Betrieb, und das Diagramm zeigt gedämpft, was 1944 noch nicht funktionierte: Das GATT war der Rumpf der ITO, und die meisten Währungen waren erst 1958 konvertibel.
Fünf operative Elemente waren so entworfen, dass sie ineinandergriffen: die Konvertibilität der Leistungsbilanz bei zugelassener Schließung der Kapitalbilanz; feste, aber anpassbare Paritäten unter der Aufsicht des IWF; der Gold-Dollar-Standard mit der amerikanischen Zusage, Dollar zu 35 Dollar je Unze in Gold einzulösen; die multilaterale Handelsliberalisierung über die GATT-Runden; und langfristiges Kapital von der IBRD. Die Handelsliberalisierung über das GATT hing an stabilen Wechselkursen, damit Zollzugeständnisse über Jahre der Verhandlung ihre Bedeutung behielten. Stabile Wechselkurse verlangten Zahlungsbilanzfinanzierung durch den IWF, damit Länder ihre Paritäten halten konnten, ohne in jene deflationäre Anpassung gezwungen zu werden, die der Goldstandard der Zwischenkriegszeit erzwungen hatte. Deflationäre Anpassung ließ sich vermeiden, weil die Schließung der Kapitalbilanz die Innenpolitik vor dem spekulativen Druck schützte, den feste Paritäten zusammen mit freiem Kapitalverkehr erzeugt hätten. Die langfristige Wiederaufbau- und Entwicklungsfinanzierung der IBRD deckte den strukturellen Investitionsbedarf, für den die kurzfristige Kreditvergabe des IWF nicht gedacht war. Die Prämisse des Systems war keynesianisch im institutionellen Sinn: die Verpflichtung auf Vollbeschäftigung als innenpolitische Priorität, die internationale Arrangements stützen sollten; die Skepsis gegenüber der Kapitalmobilität als Entwurfsbedingung; die Intuition symmetrischer Anpassung, im asymmetrischen Paritätensystem unvollkommen verwirklicht. Die operative Rolle des IWF als Analogon einer internationalen Zentralbank, die internationale Liquidität bereitstellte und das Wechselkursmanagement über die nationalen Zentralbanken hinweg koordinierte, ist der historische Bezugspunkt der modernen Zentralbankdebatte, die die Große Frage „Können Zentralbanken die Wirtschaft steuern?“ entfaltet.
Der Entwurf von Bretton Woods stand vor einer strukturellen Wahl, der keine Währungsarchitektur entkommt. Ein Land kann höchstens zwei von drei Dingen haben: einen festen Wechselkurs, freien Kapitalverkehr und eine eigenständige Geldpolitik. Wählen Sie unten genau zwei davon aus, das dritte wird ausgegraut, und die Tafel benennt, welches historische Regime diese Wahl hervorbringt.
Abbildung (interaktiv). Das Trilemma der offenen Volkswirtschaft (das „unmögliche Dreieck“) als Entwurfsentscheidung von Bretton Woods. Wählen Sie zwei Ecken aus, die dritte ist damit erzwungen. Das formale Modell (Mundell–Fleming, die IS-LM-BP-Maschinerie) steht in Kap. 17 des Ökonomie-Lehrbuchs. Dieses Spielzeugmodell lehrt die historische Entscheidung, nicht die Herleitung.
Bretton Woods wollte stabile Wechselkurse, damit der Handel berechenbar blieb, und Spielraum für eine binnenwirtschaftliche Vollbeschäftigungspolitik, die Lehre der 1930er Jahre. Beides zusammen erzwingt das dritte Opfer: Der Kapitalverkehr muss gesteuert werden. Der Kompromiss des eingebetteten Liberalismus war die einzige Ecke, die übrig blieb, nachdem die Entwerfer sich weigerten, entweder die festen Kurse oder die politische Autonomie aufzugeben.
Das Trilemma besagt, dass ein Land von $\{$festem Kurs, freiem Kapitalverkehr, geldpolitischer Autonomie$\}$ höchstens zwei halten kann. Bei vollkommener Kapitalmobilität und festem Kurs ist der inländische Zinssatz an den Weltzins $i = i^*$ gebunden, und die Geldpolitik verliert ihren Griff. Bretton Woods wählte $\{$fest, Autonomie$\}$ und opferte die Mobilität (Kapitalverkehrskontrollen).
Formal ist dies die Ecke der offenen Volkswirtschaft im Mundell–Fleming-Modell bei festen Kursen: Die BP-Kurve verläuft waagerecht bei $i^*$, und eine geldpolitische Expansion, die $i$ senkt, löst einen Kapitalabfluss aus, den die Zentralbank ausgleichen muss, solange keine Kapitalverkehrskontrollen bestehen. Die vollständige Herleitung steht in Kap. 17 des Ökonomie-Lehrbuchs.
Der erste große Betriebstest der Architektur war ein humanitärer und politischer Notstand: der Wiederaufbau Westeuropas nach dem Krieg.
Der Marshallplan war institutionelle Konstruktionsarbeit im kontinentalen Maßstab, finanziert aus amerikanischen Zuschüssen und Krediten, deren unmittelbarer fiskalischer Beitrag zum BIP der Empfänger auf dem Höhepunkt vielleicht 2 bis 2,5 Prozent betrug, deren Auflagen, Koordinationserfordernisse und Gegenwertfonds die europäische Wirtschaftsführung jedoch auf eine Weise veränderten, die die Dollarbeträge allein nicht erfassen. Das Programm lief von April 1948 bis Juni 1952. Die gesamten ECA-Auszahlungen an sechzehn Empfängerländer beliefen sich auf rund 13,3 Milliarden Dollar, etwa 150 bis 170 Milliarden Dollar in Preisen von 2020.
Das Instrument auf amerikanischer Seite war die Economic Cooperation Administration (ECA), im April 1948 nach dem Foreign Assistance Act errichtet und von Paul Hoffman geleitet. Die ECA berichtete dem Präsidenten, arbeitete aber außerhalb des Außenministeriums, mit regionalen Vertretungen in jedem Empfängerland. Das Instrument auf europäischer Seite war die Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC), im April 1948 gegründet, um die europäische Antwort auf das Marshall-Angebot zu koordinieren. Jede Empfängerregierung reichte der OEEC jährliche Wirtschaftsprogramme ein, die diese prüfte, aufteilte und zur Auszahlung empfahl, und die ECA genehmigte oder änderte sie. Die Struktur zwang Ländern eine multilaterale Koordination auf, deren Wirtschaftspolitik seit 1939 unkoordiniert war. Der schrittweise Abbau mengenmäßiger Beschränkungen im innereuropäischen Handel durch die OEEC lief parallel zur Mittelvergabe und baute auf, was Alan Milward später die europäische Rettung des Nationalstaats nannte, die praktische Vorgeschichte des europäischen Integrationsprojekts, das die Römischen Verträge 1957 formalisieren sollten. (Die OEEC wurde 1961 unter Aufnahme der Vereinigten Staaten und Kanadas zur OECD umgebildet.)
Die Auflagen hatten drei förmliche Dimensionen und über die Produktivitätsmissionen eine vierte. Erstens die Liberalisierung des innereuropäischen Handels durch den schrittweisen Abbau mengenmäßiger Beschränkungen in der OEEC, kodifiziert im Liberalisierungskodex von 1950. Zweitens die Einreichung und Prüfung nationaler Wirtschaftsprogramme über die OEEC. Drittens die Gegenwertfonds: Die Erlöse in Landeswährung, die die Empfängerregierungen einnahmen, wenn ECA-finanzierte Dollarimporte im Inland verkauft wurden, lagen auf Sonderkonten und wurden nur mit gemeinsamer Zustimmung der USA und des Empfängers freigegeben, was der ECA noch lange nach der Auszahlung der Dollarzuschüsse Einfluss auf Haushalts- und Investitionsentscheidungen sicherte. In Frankreich finanzierten Gegenwertfonds erhebliche Teile der industriellen Modernisierung des Monnet-Plans. Die Produktivitätsmissionen schickten zwischen 1948 und 1952 rund 24.000 europäische Manager, Techniker und Gewerkschaftsführer in amerikanische Fabriken und verbreiteten ein Modell des industriellen Kapitalismus mit hoher Produktivität, hohen Löhnen und Massenkonsum, das die Nachkriegsordnung übernehmen sollte.
Das Problem der Dollarknappheit der späten 1940er Jahre wurde institutionell durch die Europäische Zahlungsunion (EZU) angegangen, die im Juli 1950 mit Marshallplan-Mitteln als Anfangskapital errichtet wurde. Die EZU war ein multilateraler Verrechnungsmechanismus: Bilaterale Überschüsse und Defizite zwischen den siebzehn europäischen Mitgliedern wurden monatlich saldiert und in EZU-Einheiten beglichen, die gegen den US-Dollar definiert waren, statt in knappen Dollar selbst. Die Begleichung erfolgte teils als Kredit, teils in Gold: in den ersten Jahren rund 40 Prozent in Gold oder konvertibler Währung und 60 Prozent als EZU-Kredit, wobei sich das Verhältnis mit erstarkenden europäischen Währungen zu höherem Goldanteil verschob. Die EZU war der Ausweg aus der verfrühten Annahme der Architektur, die Konvertibilität der Leistungsbilanz sei rasch zu erreichen. Sie ließ den multilateralen Handel Europas innerhalb der Dollarknappheit wachsen, ohne jedes Länderpaar in bilaterale Verrechnung zu zwingen. Die EZU wurde im Dezember 1958 abgewickelt, als die großen westeuropäischen Währungen zur Konvertibilität der Leistungsbilanz zurückkehrten.
| Empfängerland | ECA-Auszahlungen insgesamt (Mio. Dollar) | Aufteilung Zuschuss/Kredit |
|---|---|---|
| Vereinigtes Königreich | 3,189 | Zuschuss (überwiegend) |
| Frankreich | 2,713 | Zuschuss (überwiegend) |
| Italien | 1,508 | Gemischt |
| Westdeutschland | 1,390 | Überwiegend Kredite |
| Niederlande | 1,083 | Gemischt |
| Belgien–Luxemburg | 556 | Gemischt |
| Österreich | 468 | Zuschuss (überwiegend) |
| Griechenland | 366 | Zuschuss (überwiegend) |
| Dänemark | 273 | Gemischt |
| Norwegen | 255 | Gemischt |
| Irland | 146 | Überwiegend Kredite |
| Türkei | 137 | Gemischt |
| Schweden | 107 | Überwiegend Kredite |
| Portugal | 51 | Gemischt |
| Island | 29 | Gemischt |
| Verwaltung + regionale Programme | 1,029 | — |
| Gesamt | 13,300 | — |
Die Tabelle zeigt Dollarbeträge. Das Argument liegt darin, was geschieht, wenn Sie die Achse wechseln. Schalten Sie auf den Anteil am BIP des Empfängerlandes um, und die Balken ordnen sich neu: Die großen absoluten Empfänger (Großbritannien, Frankreich) schrumpfen, während kleinere Volkswirtschaften (Österreich, die Niederlande) aufsteigen, weil dieselben Dollar gemessen an einer kleinen Volkswirtschaft weit mehr bedeuteten. Diese Umsortierung macht die Lesart von DeLong und Eichengreen sichtbar: geringes unmittelbares fiskalisches Gewicht, große koordinierende Wirkung.
Abbildung 13.3 (interaktiv). Marshallhilfe nach Empfängerland. Schalten Sie zwischen absoluten Dollarbeträgen und dem Anteil am BIP des Empfängerlandes um. Filtern Sie auf die fünf großen Empfänger oder die kleineren Volkswirtschaften. Die Anteile am BIP sind Näherungswerte aus Eichengreen und Uzan (1992) und den BIP-Reihen des Maddison-Projekts. Wo das BIP eines Empfängers für 1948–52 nicht sauber verfügbar ist, entfällt der Balken, statt eine Zahl zu erfinden.
Die vier größten Empfänger (Vereinigtes Königreich, Frankreich, Italien, Westdeutschland) nahmen rund 65 Prozent der Gesamtsumme auf. Zählt man die Niederlande hinzu, kommen die ersten fünf auf fast drei Viertel. Die Konzentration spiegelte sowohl die Größe der Empfängerwirtschaften als auch die politisch-strategische Priorität, die Washington einzelnen Fällen beimaß. Der beträchtliche Anteil Großbritanniens spiegelte trotz der relativ gut erhaltenen Kriegsindustrie die strukturelle Tatsache der britischen Finanzerschöpfung. Die französische Hilfe finanzierte Monnets Modernisierungsinvestitionen. Die italienische Hilfe war auf den politischen Wettstreit mit der Kommunistischen Partei Italiens zugeschnitten, den die Wahl von 1948 zugespitzt hatte. Die westdeutsche Hilfe, überwiegend als Kredit und später einsetzend, ging in die Erholung ein, die unter Erhards Währungsreform und dem Rahmen der Sozialen Marktwirtschaft zum westdeutschen Wirtschaftswunder der 1950er Jahre werden sollte. (Die BIP-Karte trägt ausführlichere langfristige Reihen für Frankreich, Westdeutschland und das Vereinigte Königreich.)
Die strukturpolitische Wirkung des Plans war größer als sein unmittelbarer fiskalischer Beitrag. Die Lesart von Bradford DeLong und Barry Eichengreen (1993), mit der für sie kennzeichnenden Verdichtung „The Marshall Plan: history’s most successful structural adjustment program“ betitelt, behandelt den Plan als institutionelle Konstruktionsarbeit, deren politisch-koordinierender Ertrag ihren bescheidenen Beitrag zum BIP übertraf. Der Rahmen der OEEC baute die Gewohnheit multilateraler Abstimmung auf, die bis in die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (1951) und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (1957) fortlebte. Die Auflagen verfestigten die gemischtwirtschaftliche Ordnung, die die politische Ökonomie Westeuropas nach dem Krieg bestimmte: produktivitätsorientierte Industriepolitik neben dem Ausbau des Sozialstaats, Währungsstabilisierung neben Kapitalverkehrskontrollen, Handelsliberalisierung neben sektoralem Schutz. Die Produktivitätskultur ordnete das Verhältnis von Arbeit und Management um geteilte Produktivitätsgewinne neu.
Der Ostblock wurde durch das politische Verfahren ausgeschlossen, nicht durch den Entwurf. Die Harvard-Rede von Außenminister George Marshall am 5. Juni 1947 richtete das Angebot an alle europäischen Länder. Der sowjetische Außenminister Molotow nahm noch im selben Monat an der Pariser Außenministerkonferenz teil und reiste nach zwei Tagen ab. Die Tschechoslowakei und Polen bekundeten zunächst Interesse und zogen sich dann Anfang Juli 1947 unter unmittelbarem sowjetischem Druck zurück. Das tschechoslowakische Kabinett stimmte am 4. Juli einstimmig dafür und kehrte den Beschluss am 10. Juli um, nachdem eine Delegation nach Moskau bestellt worden war. Stalins Kalkül war, dass eine Teilnahme am Marshallplan den Ostblock in eine westlich geführte Ordnung eingebunden hätte, die mit der politischen Konsolidierung unvereinbar war, die die sowjetische Politik verfolgte. Der RGW (Comecon) wurde im Januar 1949 als paralleler institutioneller Rahmen des sozialistischen Blocks gegründet. Kap. 15 nimmt die Darstellung der parallelen Systeme auf.
Das Bretton-Woods-System nahm den Betrieb, wie es entworfen war, erst 1958 auf. Die ersten vierzehn Jahre verbrachte es damit, das Problem der Dollarknappheit zu lösen, das der Entwurf nicht vorausgesehen hatte. Die folgenden dreizehn Jahre verbrachte es damit, den strukturellen Widerspruch zu bewirtschaften, den der Erfolg der Architektur bei der Wiederherstellung der Konvertibilität an die Oberfläche brachte.
Die Phase der Dollarknappheit reichte von den unmittelbaren Nachkriegsjahren bis 1958. Die europäischen Volkswirtschaften und Japan brauchten Dollar, um amerikanische Investitionsgüter, Nahrungsmittel, Rohstoffe und Öl einzuführen, und ihre Ausfuhren in die Vereinigten Staaten waren zu klein, um Dollar in der benötigten Menge zu verdienen. Die Entwurfsannahme der Architektur, die Konvertibilität der Leistungsbilanz werde bald nach dem Krieg in Betrieb gehen und die Paritäten würden über Ziehungsrechte beim IWF und Interventionen der Zentralbanken verteidigt, stieß auf die Wirklichkeit, dass außerhalb der Vereinigten Staaten nicht genug Dollar umliefen, um Konvertibilität praktikabel zu machen. Der britische Konvertibilitätsversuch von 1947, vom anglo-amerikanischen Kreditabkommen von 1946 vorgeschrieben, hielt sechs Wochen, bevor ein Ansturm auf das Pfund die britische Regierung zur Aussetzung zwang. Die Zuschüsse des Marshallplans und die Europäische Zahlungsunion (§ 13.4) waren die institutionellen Antworten. Beide kauften Zeit, in der die europäische Produktion sich erholte und die Dollarlücke sich schloss.
Der 27. Dezember 1958 war der Wendepunkt. An diesem Tag stellten acht westeuropäische Länder (Belgien, Frankreich, Westdeutschland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Schweden, das Vereinigte Königreich) die Konvertibilität der Leistungsbilanz für Gebietsfremde wieder her. Andere europäische Länder folgten in den nächsten Jahren, Japan 1964. Danach hielt die Architektur rund ein Jahrzehnt lang zusammen. Die Aufsicht des IWF über die Paritäten wurde operativ bedeutsam, wie sie es zuvor nicht gewesen war, und die Kreditvergabe des Fonds weitete sich aus, als Mitglieder auf ihre Quoten zogen, um Paritäten gegen die größeren Währungsströme zu verteidigen, die die Konvertibilität ermöglichte.
Das Problem der Dollarknappheit kehrte sich in den 1960er Jahren in ein Problem des Dollarüberhangs um. Der amerikanische Leistungsbilanzüberschuss schrumpfte, als die europäische und die japanische Produktion sich erholten, und die Kapitalbilanz rutschte in ein deutliches Defizit, als amerikanische Konzerne in europäische Produktionskapazität investierten und Militärausgaben im Ausland Dollarguthaben jenseits der Grenzen anhäuften. Das kumulierte US-Zahlungsbilanzdefizit lag in den frühen 1960er Jahren in der Größenordnung von 1 bis 3 Milliarden Dollar im Jahr und beschleunigte sich danach. Die im Ausland gehaltenen Dollarguthaben, zu Beginn der 1950er Jahre ein Bruchteil der monetären Goldreserven der USA, überstiegen 1960 den amerikanischen Goldbestand und wuchsen weiter, während die US-Goldreserven auf jene Golddeckung zusanken, die die Federal Reserve gegen die inländische Notenausgabe hielt.
Robert Triffin, ein belgisch-amerikanischer Ökonom in Yale, benannte das strukturelle Problem im Oktober 1959 in einer Anhörung vor dem Joint Economic Committee des US-Kongresses und entwickelte es 1960 in Gold and the Dollar Crisis. Das Triffin-Dilemma benannte einen inneren Widerspruch des Gold-Dollar-Standards: Das System verlangte von den Vereinigten Staaten dauerhafte Zahlungsbilanzdefizite, um die internationale Liquidität bereitzustellen, die der wachsende Welthandel verlangte, aber eben diese Defizite häuften Dollarverbindlichkeiten gegen einen festen amerikanischen Goldbestand zur Parität von 35 Dollar je Unze an und zehrten die Glaubwürdigkeit der Zusage auf, Dollar in Gold einzulösen, die das Paritätensystem verankerte. Entweder hörten die Vereinigten Staaten auf, Defizite zu fahren, dann stand die Weltwirtschaft vor einer Liquiditätsklemme; oder die Defizite liefen weiter, dann wurde die Einlösbarkeit des Dollars in Gold irgendwann untragbar. Das Dilemma war strukturell: Keine innenpolitische Anpassung in den Vereinigten Staaten konnte einen Widerspruch auflösen, den der Entwurf des Systems eingebaut hatte. (Die formale Seite des Trilemmas der offenen Volkswirtschaft, wonach Kapitalmobilität, feste Wechselkurse und geldpolitische Autonomie ein Trio bilden, von dem ein Land höchstens zwei haben kann, steht in Kap. 17 des Ökonomie-Lehrbuchs.)
Der Regler stellt ein, wie groß das US-Zahlungsbilanzdefizit ist, das das Land fährt, also wie viele Dollar es Jahr für Jahr in die Weltreserven pumpt. Beobachten Sie zwei Anzeigen, die nicht beide grün bleiben können: die Weltliquidität (hat der Handel genug Dollar, um zu wachsen?) und das Vertrauen (steht noch genug Gold hinter den Dollar, um 35 Dollar je Unze einzulösen?).
Abbildung (interaktiv). Das Triffin-Dilemma als Falle, in die man hineinsteuern kann. Ziehen Sie den Defizit-Regler. Die Deckungsquote und die beiden Anzeigen aktualisieren sich. Keine Einstellung bringt beide auf Grün.
Je mehr Dollar die Vereinigten Staaten ins Ausland schicken, um den Welthandel zu schmieren, desto unglaubwürdiger wird ihr Versprechen, jeden davon zu 35 Dollar je Unze in Gold zu tauschen. Schicken sie zu wenige, erstickt der Welthandel an fehlenden Reserven. Schicken sie genug, wird das Gold dahinter dünn. Keine Wahl der Defizithöhe entkommt dem.
Der US-Goldbestand sei $G$ (festgesetzt auf 35 Dollar je Unze), und die offiziellen Dollarverbindlichkeiten gegenüber dem Ausland seien $L(t) = L_0 + \sum d$, wobei $d$ das jährliche Defizit ist. Die Deckung ist $\text{cov}(t) = G / L(t)$. Vertrauen verlangt $\text{cov} \ge 1$, Liquidität verlangt $d \ge d_{\min}$.
Steigt $d$, so wächst $L(t)$ und $\text{cov}$ fällt unter 1, das Vertrauen bricht. Fällt $d$ unter $d_{\min}$, versagt die Liquidität. Sobald $L_0$ nahe bei $G$ liegt, gibt es kein $d$, das beides erfüllt: Die zulässige Menge ist leer. Diese Leere ist Triffins Punkt.
So spielte sich die Falle tatsächlich ab. Fahren Sie die Zeitachse von 1948 bis 1971 ab und beobachten Sie, wie sich die beiden Linien kreuzen: der fallende US-Goldbestand und die steigenden offiziellen Dollarverbindlichkeiten des Auslands, die ihn überholen. Der Schnittpunkt, der Moment, in dem mehr Dollarforderungen im Ausland lagen, als Gold zu ihrer Einlösung da war, kommt in den frühen 1960er Jahren. Die Reihe endet 1971, dort beginnt das nächste Kapitel.
Abbildung (interaktiv). US-Goldbestand gegenüber den offiziellen Dollarverbindlichkeiten des Auslands, 1948–1971. Fahren Sie die Jahre ab. Ereignismarken erscheinen bei 1960, 1968 und 1971. Die Linien kreuzen sich in den frühen 1960er Jahren. Finden Sie das Jahr selbst. Die Reihe endet 1971, an der Grenze des Kapitels.
Die kooperativen Abwehrmaßnahmen gegen den Druck des Dilemmas bauten sich über die 1960er Jahre auf. Der Goldpool, im November 1961 errichtet, war eine Vereinbarung zwischen acht Zentralbanken (den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich, Westdeutschland, Frankreich, Italien, Belgien, den Niederlanden, der Schweiz), die Interventionen am Londoner Goldmarkt abzustimmen und den Preis von 35 Dollar je Unze gegen den Druck des privaten Marktes zu verteidigen. (Die abgestimmte Intervention der Zentralbanken im Goldpool gehört zur modernen Zentralbankdebatte der Großen Frage „Können Zentralbanken die Wirtschaft steuern?“.) Bilaterale Swap-Linien der Federal Reserve mit den großen europäischen Zentralbanken, nach 1962 erheblich ausgeweitet, stellten kurzfristige Liquidität in den Währungen der Mitgliedsländer bereit. Die Allgemeinen Kreditvereinbarungen (GAB), 1962 zwischen dem IWF und zehn großen Mitgliedern (der „Zehnergruppe“) geschlossen, ergänzten die Mittel des Fonds um stehende Kreditlinien. Die Sonderziehungsrechte (SZR), auf der Jahrestagung des IWF 1969 beschlossen und 1970 erstmals zugeteilt, waren eine Teilantwort auf das Liquiditätsproblem, das das Triffin-Dilemma benannt hatte: ein neues internationales Reserveaktivum, den Mitgliedsländern im Verhältnis zu ihren Quoten zugeteilt. Die erste Zuteilung belief sich über drei Jahre auf rund 9,5 Milliarden Dollar, beträchtlich, aber klein gegenüber dem Dollarüberhang, den das System 1970 trug.
Die Parität des Pfunds stand unter besonderem Druck. Das Pfund war von der Abwertung 1949 an durch die 1960er Jahre hindurch bei 2,80 Dollar verankert. Kumulierte Zahlungsbilanzdefizite, Verbindlichkeiten im Sterlingraum und wiederkehrende Vertrauenskrisen erzwangen immer neue Verteidigungen. Die Regierung Wilson, die 1964 ein erhebliches Defizit erbte, verteidigte die Parität drei Jahre lang gegen aufeinanderfolgende Ansturmwellen, bevor sie am 18. November 1967 auf 2,40 Dollar abwertete, um 14,3 Prozent. Die Abwertung von 1967 war die folgenreichste Paritätsänderung der Periode und signalisierte den Märkten, dass andere große Paritäten womöglich nur zu erheblichen Kosten zu halten waren.
Der Enddruck baute sich 1968–1971 auf. Die US-Zahlungsbilanzdefizite beschleunigten sich unter der Haushaltsausweitung, die den Vietnamkrieg und die Great Society ohne entsprechende Steuererhöhungen finanzierte. Der Goldpool brach im März 1968 zusammen, nachdem anhaltende private Goldkäufe seine Interventionskraft überwältigt hatten. Die großen Zentralbanken trennten den offiziellen Markt, den Handel mit monetärem Gold zwischen Zentralbanken zu 35 Dollar je Unze, von einem privaten Markt, auf dem der Goldpreis mit einem nach oben treibenden Aufschlag gehandelt wurde, und schufen so ein Zweistufensystem. Der zweistufige Markt bewahrte den nominalen Anker des Paritätensystems und gab dessen sachliche Verteidigung gegen privaten Druck zugleich auf. Die Schaffung der SZR 1969 kam zu spät und in zu geringem Umfang, um den strukturellen Überhang anzugehen. 1970 stand die Architektur noch: Die Konvertibilität funktionierte, die Paritäten hielten mit kooperativer Unterstützung der Zentralbanken. Doch der strukturelle Druck war für jeden sichtbar, der Zugang zu den Zahlungsbilanztabellen des IWF hatte.
Das System sollte am 15. August 1971 schließen, als Präsident Nixon die Einlösbarkeit des Dollars in Gold aussetzte. Der Zusammenbruch und was ihm folgte, sind Gegenstand des nächsten geldgeschichtlichen Kapitels.
Ob die Aussetzung 1971 kommen musste, ist eine andere Frage als die, ob das System endlich war. Triffins Widerspruch war strukturell, und die Reihe aus Gold und Verbindlichkeiten oben verfolgt ihn. Barry Eichengreen liest das Datum als politisch gemacht. Die Ausgaben für Vietnam und die Great Society wurden ohne Steuererhöhungen finanziert, eine Abwertung wurde aufgeschoben, solange sie noch billig war, und die deutsche wie die japanische Unlust zur Aufwertung ließen die Vereinigten Staaten die ganze Anpassung tragen. Warum Bretton Woods zusammenbrach spielt die beiden Lesarten gegeneinander aus und gegen das Kontrafaktum eines ernsthaften Reformpakets von 1968.
Das GATT hatte Erfolg, weil es enger war als die Institution, an deren Stelle es trat: Handel mit Industriewaren, mit Ausnahmen für die Landwirtschaft und für die Industrialisierung der Entwicklungsländer.
Drei strukturelle Verpflichtungen ordneten das Regime. Die Meistbegünstigung (MFN), in Artikel I kodifiziert, verlangte, dass jedes Zollzugeständnis, das eine Vertragspartei einem Handelspartner einräumte, automatisch und bedingungslos auf alle anderen ausgedehnt wurde. Die Meistbegünstigung war das multilateralisierende Instrument: Bilaterale Zugeständnisse wurden mit dem Abschluss jeder Runde multilateral und trugen eine fortschreitende Zollsenkung, ohne dass jedes Länderpaar jedes Zugeständnis hätte aushandeln müssen. Die Inländerbehandlung (Artikel III) verlangte, dass eingeführte Waren nach der Zollabfertigung bei inneren Abgaben und Vorschriften nicht schlechter behandelt wurden als inländische. Ohne sie hätten Länder Zollzugeständnisse durch innere Regulierung neutralisieren können. Die Gegenseitigkeit ordnete jede Runde: Jedes Land bot Zugeständnisse ungefähr im Verhältnis zu denen, die es erhielt, und baute damit die politische Grundlage für die Ratifizierung, indem die heimischen Exportinteressen in dem Maß Zugang zu Auslandsmärkten gewannen, in dem Importkonkurrenz hingenommen wurde.
Die Runden liefen in einem Takt von etwa vier bis fünf Jahren. Genf 1947 war die Gründungsrunde: 23 Vertragsparteien, rund 45.000 Zollzugeständnisse, zu einer einzigen multilateralen Liste zusammengeführt. Annecy 1949 nahm 11 Parteien auf, darunter Westdeutschland über die Besatzungsbehörden. Torquay 1950–1951 erweiterte die Mitgliedschaft weiter. Genf 1956 war eine kleinere Runde während der europäischen Erholung. Die Dillon-Runde (1960–1961) verhandelte die Zollanpassungen, die die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nötig machte. Der gemeinsame Außenzoll der EWG trat an die Stelle der zuvor getrennten nationalen Zölle ihrer sechs Mitgliedstaaten, und das Feilschen der Dillon-Runde setzte die Bedingungen gegenüber den Vertragsparteien außerhalb der EWG. Die Kennedy-Runde (1964–1967), vom US Trade Expansion Act von 1962 ermächtigt, war die größte der Periode. Zweiundsechzig teilnehmende Länder gingen vom Feilschen Position für Position zu einer linearen Senkungsformel über, einem einheitlichen Prozentsatz über breite Zollkategorien, erreichten eine durchschnittliche Senkung von 35 bis 50 Prozent auf Industriewaren der Industrieländer und schlossen das erste nichttarifäre Abkommen des Regimes ab, einen Antidumping-Kodex.
| Runde | Jahr(e) | Länder | Durchschn. Senkung dieser Runde | Kumulierter Zoll (Industriewaren der Industrieländer) |
|---|---|---|---|---|
| Genf | 1947 | 23 | ~26% | ~30% |
| Annecy | 1949 | 34 | ~3% | ~29% |
| Torquay | 1950–1951 | 34 | ~4% | ~28% |
| Genf | 1956 | 22 | ~3% | ~25% |
| Dillon | 1960–1961 | 45 | ~4% | ~22% |
| Kennedy | 1964–1967 | 62 | ~35–50% | ~10% |
Die Tabelle listet die Runden auf. Das Diagramm lässt sie als einzelne Stufen einer fallenden Bahn sehen und erlaubt es, die Ausnahme einzuschalten, die erklärt, warum die Ordnung hielt. Die Zölle auf Industriewaren brechen über sechs Runden von rund 40 % auf rund 10 % ein. Schalten Sie die Ebene der Ausnahme ein, und über der fallenden Linie erscheint ein flaches Agrarband: Das GATT funktionierte bei Industriewaren gerade deshalb, weil es die politisch unbeweglichen Sektoren ausnahm.
Abbildung 13.4 (interaktiv). Zollbahn des GATT, 1947–1967, mit den sechs Runden als Stufenmarken. Schalten Sie das Band der Agrar-Ausnahme um. Es ist illustrativ und keine genaue Zollreihe: Die Landwirtschaft blieb unter der GATT-Ausnahmegenehmigung von 1955 zu Section 22 und unter der Gemeinsamen Agrarpolitik von 1962 weitgehend ausgenommen. Die moderne Freihandelsdebatte, die dieser Befund speist, steht in der Großen Frage „Ist Freihandel immer gut?“.
Die Durchschnittszölle auf die Einfuhren von Industriewaren in die Industrieländer fielen von rund 40 Prozent am Ende des Zweiten Weltkriegs, geerbt aus der Zolleskalation von 1930 und dem anschließenden bilateral bewirtschafteten Handel, auf rund 10 Prozent zum Abschluss der Kennedy-Runde 1967. Der Mechanismus war kumulativ: Jede Runde schrieb die Zugeständnisse über die Meistbegünstigung fest, und die nächste Runde verhandelte von den zuvor gebundenen Sätzen aus statt von den höheren Sätzen vor dem GATT. Der lineare Ansatz der Kennedy-Runde brachte eine größere Einzelsenkung, als die Runden Position für Position geschafft hatten. Lineare Senkungen pressen das Feilschen um strittige Positionen in eine einzige Zusage über alle Bereiche, die sich durch branchenspezifische Einwände schwerer aufdröseln lässt.
Die Ausnahmen gehörten zum Entwurf des Regimes. Section 22 des amerikanischen Agricultural Adjustment Act ermächtigte zu Einfuhrquoten zum Schutz der heimischen Agrarstützung, und eine GATT-Ausnahmegenehmigung von 1955 nahm diese dauerhaft von der Meistbegünstigungsdisziplin aus. Die 1962 begründete Gemeinsame Agrarpolitik der EWG baute ein strukturell ähnliches Regime aus variablen Abschöpfungen und Interventionsankäufen auf, das den Agrarhandel faktisch aus der GATT-Disziplin heraushielt. Artikel XVIII erlaubte den Entwicklungsländern mengenmäßige Beschränkungen, Erziehungszölle und Zahlungsbilanzkontrollen zur Stützung einer importsubstituierenden Industrialisierung. Die Ausnahmen waren die politische Vorbedingung dafür, dass die Disziplin bei Industriewaren überhaupt zustande kam: Ohne sie hätte der US-Senat nicht ratifiziert, und die meisten Vertragsparteien aus der Entwicklungswelt hätten nicht unterzeichnet. Das Regime funktionierte zwei Jahrzehnte lang, weil es ein Regime für Industriewaren war. Die WTO sollte ab 1995 die Ausdehnung auf die Landwirtschaft versuchen, der das GATT strukturell ausgewichen war.
Die moderne Freihandelsdebatte (die Literatur zum China-Schock, die Wirkungen des WTO-Beitritts, die protektionistische Wende der 2010er Jahre) steht in der Großen Frage „Ist Freihandel immer gut?“, und die Geschichte des GATT oben gehört zu ihrem Hintergrund. Die Entwicklung der Handelsordnung nach 1971, die Tokio-Runde, die Uruguay-Runde und die WTO sowie die festgefahrene Doha-Runde, gehört in ein späteres Kapitel.
Die Bretton-Woods-Ordnung brachte ein Vierteljahrhundert vergleichsweiser internationaler Währungsstabilität, die Erholung der europäischen Produktion, die Rückkehr zur Konvertibilität der Leistungsbilanz und eine anhaltende Zollsenkung. Sie tat es, indem sie fünf Dinge baute und vier andere nicht.
Was gebaut wurde. Ein System fester, aber anpassbarer Wechselkurse auf dem Gold-Dollar-Standard, in dem die Mitgliedsländer Paritäten erklärten, sie durch Interventionen der Zentralbanken mit Finanzierung des IWF verteidigten und sie bei einem fundamentalen Ungleichgewicht mit Zustimmung des Fonds ändern konnten. Ein Notkreditmechanismus im IWF, der Defizitländern bedingte Dollarliquidität bereitstellte und damit jene unbedingte und unmögliche Anpassung ersetzte, die der Goldstandard der Zwischenkriegszeit verlangt hatte. Eine Institution für langfristige Finanzierung in der IBRD, die Westeuropa in den späten 1940er Jahren Wiederaufbaukapital lieferte und in den 1950er und 1960er Jahren zur Entwicklungsfinanzierung schwenkte. Eine multilaterale Handelsordnung im GATT, die die Durchschnittszölle der Industrieländer auf Industriewaren zwischen 1947 und 1967 über sechs Runden von rund 40 Prozent auf rund 10 Prozent senkte. Und der Kompromiss des eingebetteten Liberalismus, die Konvertibilität der Leistungsbilanz bei zugelassener Schließung der Kapitalbilanz, der die innenpolitische Vollbeschäftigungspolitik vor dem spekulativen Druck schützte, den feste Kurse zusammen mit freiem Kapitalverkehr erzeugt hätten.
Was nicht gebaut wurde. Keynes’ echte internationale Währung wurde verworfen. Der Bancor als international geschaffenes und über die Konten der Zentralbanken beglichenes Reserveaktivum war nicht das System, für das die Verhandelnden sich entschieden, und die Architektur mit dem Dollar als Anker, die an seine Stelle trat, trug den strukturellen Widerspruch, den Triffin diagnostizieren sollte. Symmetrische Anpassungspflichten für Gläubigerländer wurden nicht gebaut. Das Paritätensystem legte den Defizitländern, die auf den Fonds zogen, Auflagen auf und stellte an dauerhafte Überschussländer keine entsprechende Forderung, die Nachfrage auszuweiten oder aufzuwerten. Eine Handelsorganisation mit dem breiteren Mandat der ITO, die Beschäftigungspolitik, wettbewerbsbeschränkende Praktiken, Rohstoffabkommen und Auslandsinvestitionen umfasst hätte, wurde nicht gebaut. Die Weigerung des US-Senats, die Charta von 1948 zu ratifizieren, erzwang die Lösung des GATT als Rumpf. Und eine institutionelle Antwort auf den Widerspruch des Gold-Dollar-Standards wurde nicht gebaut. Die kooperativen Abwehrmaßnahmen der 1960er Jahre kauften Zeit, ohne das Problem an der Wurzel zu lösen, und die Schaffung der SZR 1969 kam zu spät und in zu geringem Umfang, um den Dollar als vorrangiges Reserveaktivum abzulösen.
Eric Helleiners States and the Reemergence of Global Finance (1994) liest die Nachkriegsordnung als den Kompromiss des eingebetteten Liberalismus, den John Ruggie (1982) benannt hatte: eine bewusste Ordnung, in der offene internationale Märkte für den Handel mit nationalen Kapitalverkehrskontrollen nebeneinander bestanden, damit die innenpolitische Vollbeschäftigungspolitik ihre Autonomie behielt. Helleiners Beitrag ist das Argument, dass diese Ordnung institutionell fragil war: Das Regime der Kapitalverkehrskontrollen hing an fortwährender politischer Unterstützung, und der Druck zur Liberalisierung der Finanzmärkte, der sich über die 1960er Jahre aufbaute (das Wachstum des Eurodollarmarktes, das Liquiditätsmanagement multinationaler Konzerne, eine aufkommende Interessengruppe der Finanzdienstleister), zersetzte die ursprüngliche Koalition lange vor dem förmlichen Zusammenbruch 1971–1973. Helleiners Rahmen ist hier nicht die ordnende Darstellung, bleibt aber eine einflussreiche Deutung des Charakters dieser Ordnung.
Das System war dem Entwurf nach endlich: Die Vereinigten Staaten lieferten die Weltliquidität, indem sie Zahlungsbilanzdefizite fuhren, was nur so lange tragfähig war, wie der amerikanische Goldbestand und die Glaubwürdigkeit der Zusage von 35 Dollar je Unze die Rolle des Dollars als Reservewährung stützten. Das Triffin-Dilemma war der formale Ausdruck dieser Grenze. Die kooperativen Abwehrmaßnahmen der 1960er Jahre (der Goldpool, das Swap-Netz, die GAB, die SZR) waren Verwaltungsinstrumente für ein strukturelles Problem, das sich nicht verwaltend lösen ließ. Der Nixon-Schock vom 15. August 1971, als die Vereinigten Staaten die Einlösbarkeit des Dollars in Gold aussetzten, war der Endpunkt eines Systems, dessen Entwurf den in ihm angelegten Widerspruch nie beantwortet hatte.
Die Leistung der Ordnung (das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit, die Dekolonisierung, die Strategien der importsubstituierenden Industrialisierung unter der Flexibilität des Artikels XVIII) ist Gegenstand des nächsten Kapitels. Die Architektur oben ist der institutionelle Zusammenhang, in dem diese Leistung geschah. Der Zusammenbruch der Ordnung (der Nixon-Schock vom 15. August 1971, das Smithsonian-Abkommen, der Übergang zu flexiblen Kursen im März 1973, die makroökonomische Unordnung der 1970er Jahre) ist das Eröffnungsereignis des darauf folgenden Kapitels. (Der Ort von Bretton Woods im größeren Bogen der Lehren, die in globale Institutionen eintraten, steht im keynesianischen Abschnitt der Zeitleiste zur Geschichte des ökonomischen Denkens.)
Harrison (1998) The Economics of World War II; Milward (1977) War, Economy and Society 1939–1945; Boughton (multiple IMF historical works on Bretton Woods institutional history); Helleiner (1994) States and the Reemergence of Global Finance; Skidelsky (Keynes biography vol. 3); Steil (2013) The Battle of Bretton Woods; Eichengreen Globalizing Capital; James (1996) International Monetary Cooperation Since Bretton Woods; Hogan (1987) The Marshall Plan: America, Britain, and the Reconstruction of Western Europe; DeLong and Eichengreen (1993) “The Marshall Plan: history's most successful structural adjustment program”; Eichengreen and Uzan (1992); Bagwell and Staiger (2002) The Economics of the World Trading System; Irwin (US trade-policy history); Triffin (1960) Gold and the Dollar Crisis; Ruggie (1982) on embedded liberalism; primary documents (IMF Articles of Agreement; IBRD Articles of Agreement; GATT 1947 text; Atlantic Charter 1941; Beveridge Report 1942).