Das Vierteljahrhundert nach 1945 brachte die höchsten dauerhaften Wachstumsraten in der Geschichte der Industriewirtschaften hervor und zugleich das schärfste Auseinanderdriften zwischen den Volkswirtschaften, die diese Raten erzielten, und denen, die es nicht taten. Westeuropa und Japan näherten sich der amerikanischen Produktivitätsgrenze mit einer Geschwindigkeit an, die 1945 unglaubwürdig gewirkt hätte. Die lateinamerikanischen Volkswirtschaften wuchsen solide unter Programmen der Importsubstitution, die gegen Ende der 1960er Jahre Risse bekamen. Die neu unabhängigen afrikanischen Staaten wuchsen im ersten Jahrzehnt nach der formalen Unabhängigkeit mit Raten, die denen ihrer asiatischen Zeitgenossen entsprachen, und stagnierten danach. Das Etikett „goldenes Zeitalter“ trifft für einige Volkswirtschaften zu und führt bei anderen in die Irre. Beide Stränge laufen durch dieselben Jahre, und die Frage ist, warum sie so verschiedene Ergebnisse hervorbrachten.
Zwischen 1950 und 1973 wuchs das französische BIP pro Kopf um rund 5 Prozent im Jahr. Das westdeutsche BIP pro Kopf wuchs um 6 Prozent. Das italienische Wachstum lag über 5 Prozent. Die Vereinigten Staaten, die Produktivitätsgrenze, der diese Volkswirtschaften nachliefen, wuchsen um etwa 2,5 Prozent. Zwei Jahrzehnte lang schloss sich der Abstand zwischen Westeuropa und dem amerikanischen Vergleichsmaßstab Jahr für Jahr messbar. Der französische Historiker Jean Fourastié nannte die Zeit die Trente Glorieuses (die dreißig glorreichen Jahre), und das deutsche Etikett Wirtschaftswunder erfasste dasselbe Phänomen von der westdeutschen Seite her. Die Wachstumsraten hielten lange genug an, um den Lebensstandard innerhalb eines einzigen Arbeitslebens umzubauen, und sie lagen auf einer Höhe, die keine bereits industrialisierte Volkswirtschaft zuvor durchgehalten hatte.
Das Muster war die Konvergenz: Volkswirtschaften hinter der Produktivitätsgrenze wachsen schneller als die Volkswirtschaft an der Grenze und verkleinern den Pro-Kopf-Abstand. Genau das sagte die Solowsche Wachstumstheorie voraus. Sinkende Grenzerträge des Kapitals machen Investitionen dort produktiver, wo Kapital knapp ist, und deshalb sollten kriegszerstörte Volkswirtschaften mit intaktem Humankapital schneller wachsen als die unversehrte amerikanische. (Zum formalen Mechanismus siehe Kap. 13 des Ökonomie-Lehrbuchs.) Die Vorhersage hielt.
Wechseln Sie von den absoluten Niveaus zu einem Index gegenüber den Vereinigten Staaten (=100), und die Konvergenz liest sich als ein sich schließendes Verhältnis: Frankreich, Westdeutschland und Japan klettern auf 100 zu, während Ghana und Indien zurückfallen. Setzen Sie dann für eine beliebige Volkswirtschaft eine Aufholgeschwindigkeit und projizieren Sie, wohin die Logik des sich schließenden Abstands sie tragen würde.
Abbildung 14.1 (interaktiv). BIP pro Kopf in internationalen Dollar von 2011, acht ausgewählte Volkswirtschaften, 1945–1971. Die Vereinigten Staaten dienen als Vergleichsmaßstab der Konvergenz. Der Index-Umschalter rechnet jede Linie als Anteil am US-Niveau um. Der λ-Regler projiziert eine gewählte Volkswirtschaft entlang der Aufholregel g ≈ λ·(ln y* − ln y) fort. Daten: Maddison Project Database (Bolt & van Zanden, Ausgabe 2023); Jahrzehntmarken (1950/1960/1970) an Fünfjahrespunkten, nicht jährlich. Ghanas volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ist für 1957–1965 dünner als die übrigen Reihen (gestrichelt).
Das Aufholen ist ein mechanischer Vorgang. Je größer der Abstand zwischen einer Volkswirtschaft und der Produktivitätsgrenze, desto schneller kann sie wachsen, indem sie diesen Abstand schließt, und je enger der Abstand wird, desto mehr verlangsamt sich das Wachstum von selbst. Setzen Sie die Aufholgeschwindigkeit für eine kriegszerstörte Volkswirtschaft mit den Voraussetzungen (Kapital, Institutionen, Integration) hoch, und sie baut sich rasch wieder auf. Setzen Sie sie niedrig oder wählen Sie eine Volkswirtschaft, der die Voraussetzungen fehlen, und sie bleibt vor der Grenze stecken. Dieselbe Logik, die das goldene Zeitalter trug, sagte dessen spätere Verlangsamung voraus.
Bedingte Konvergenz im Solow-Modell: Eine Volkswirtschaft $i$ unterhalb ihres Steady State wächst mit einer Rate, die dem logarithmischen Abstand zur Grenze proportional ist, $g_i \approx \lambda\,(\ln y^{*} - \ln y_i)$, wobei $\lambda$ die Konvergenzgeschwindigkeit ist. Die Integration ergibt das projizierte Niveau $\ln y_i(t) = \ln y^{*} - (\ln y^{*} - \ln y_{i,0})\,e^{-\lambda t}$, den Pfad, den der Regler zeichnet.
Die amerikanische Linie liegt oben und steigt von einem Nachkriegshoch aus durch die 1960er Jahre weiter. Frankreich, Westdeutschland und Japan steigen von niedrigen Nachkriegsausgangswerten steil auf sie zu. Brasilien wächst mäßig und geht dann in ein Plateau über. Indien und Ghana bleiben nahezu flach. Die Konvergenz und die Divergenz sind auf demselben Schaubild zu sehen. Für einen vollständigeren räumlichen Blick auf die Epoche (alle rund 180 Volkswirtschaften auf einer animierten Choroplethenkarte, mit Länderanmerkungen und datierten Ereignissen) trägt die BIP-Karte den Ausschnitt 1945–1971.
Die westeuropäische Konvergenz beruhte auf einem Bündel begünstigender Bedingungen. Die Wechselkursstabilität, die Bretton Woods bereitstellte, nahm das Währungsrisiko fort, das grenzüberschreitende Investitionen in der Zwischenkriegszeit gelähmt hatte. Der Marshallplan lieferte zwischen 1948 und 1951 rund 13 Milliarden Dollar an Kapitalzufuhr, gemessen am europäischen BIP bescheiden, an der entscheidenden Stelle aber ausschlaggebend, weil er den Dollarmangel linderte, der die Einfuhr amerikanischer Investitionsgüter beschränkte. Aufeinanderfolgende GATT-Runden liberalisierten den Handel über gestaffelte Zollsenkungen und öffneten die Exportmärkte, die die europäische Industrie trugen. Der Konsens der gemischten Wirtschaftsordnung verband im Inneren jeder Volkswirtschaft keynesianische Nachfragesteuerung, einen sich ausdehnenden Sozialstaat und eine gezielte Industriepolitik unter weithin sozialdemokratisch geprägten Regierungen. Und die Arbeitsmigration großen Maßstabs (Süditaliener, die in norditalienische und westdeutsche Fabriken zogen, Algerier nach Frankreich, Türken unter den Gastarbeiter-Programmen nach Westdeutschland) lieferte die Arbeitskräfte, die die Wachstumsraten der Konvergenz verlangten. Die institutionelle Architektur, die in Bretton Woods errichtet wurde (behandelt in Kap. 13), war die Voraussetzung für sie alle. Die Freihandelsdimension der Nachkriegsordnung und die lange Debatte, die sie auslöste, sind Gegenstand einer eigenen Großen Frage.
Der Konsens der gemischten Wirtschaftsordnung war ein Erbe. Die politischen Experimente der 1930er Jahre, die Kap. 12 behandelt hat (die Nachfragesteuerung des New Deal in den Vereinigten Staaten, die antizyklische Finanzpolitik der Stockholmer Schule in Schweden, selbst Schachts Reflation unter den Notstandsbedingungen in Deutschland), hatten die Orthodoxie ausgeglichener Haushalte und der Goldstandard-Disziplin gebrochen. 1945 war die fachliche Begründung, dass Regierungen die gesamtwirtschaftliche Nachfrage steuern könnten und sollten, im nichtkommunistischen Europa weithin anerkannt. Was der Nachkriegskonsens hinzufügte, war politische Dauerhaftigkeit: eine Verständigung zwischen organisierter Arbeiterschaft, Arbeitgebern und Staat, in der Wachstum, Vollbeschäftigung und ein wachsender Soziallohn gemeinsam geliefert wurden. Beveridges Bericht von 1942 in Großbritannien, die westdeutsche Soziale Marktwirtschaft und das französische Commissariat général du Plan waren nationale Spielarten derselben breiten Ordnung.
Die Dimension des Arbeitsangebots wird leicht unterschätzt. Frankreich nahm in den 1950er und 1960er Jahren rund 1,5 Millionen Arbeitskräfte aus Algerien, Portugal, Spanien und Italien auf. Westdeutschlands Gastarbeiter-Programme brachten bis 1973 etwa 2,6 Millionen Gastarbeiter ins Land, die größte Gruppe davon Türken. Italien selbst betrieb eine innere Fassung derselben Dynamik: Zwischen 1955 und 1971 zogen rund 9 Millionen Menschen aus dem agrarischen Süden in den industriellen Norden. Die Wanderung war eine Voraussetzung. Anhaltendes Wachstum der Industrieproduktion von 5 bis 6 Prozent verlangt Industriearbeiter, und die europäische Nachkriegserwerbsbevölkerung hätte sie aus eigenem Zuwachs allein nicht stellen können.
Wachstum der Produktion in dieser Größenordnung verlangte Absatzmärkte, und die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1951, gefolgt von den Römischen Verträgen und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft von 1957, lieferte die institutionelle Architektur, die nationale Industrieproduktion in einen kontinentalen Markt überführte. Die Zollunion der ursprünglichen sechs (Frankreich, Westdeutschland, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg) baute die inneren Zölle über die 1960er Jahre hinweg ab und wirkte als regionale Entsprechung zu den weltweiten Zollsenkungen des GATT. Das innereuropäische Handelsvolumen wuchs im Lauf des Jahrzehnts auf mehr als das Dreifache. Wachstum und Integration verstärkten einander: Der zollfreie Zugang erweiterte den Markt, den inländische Hersteller bedienen konnten, und die daraus entstehenden Skalenerträge schlugen als Produktivitätsgewinne zurück, die die Konvergenz trugen.
Der westeuropäische Fall war die Variante des goldenen Zeitalters an breiter Front. Dasselbe Vierteljahrhundert brachte in Japan ein Wachstumsphänomen hervor, das selbst Westeuropa übertraf.
1945 war Japan ein besiegtes und besetztes Land mit ausgebombten Städten, einer zerstörten Handelsflotte und einer Wirtschaftsleistung pro Kopf, die auf etwa das Niveau von 1910 gefallen war. Bis 1968 hatte Japan Westdeutschland überholt und war nach den Vereinigten Staaten die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt. Die Wachstumsrate der 1960er Jahre lag bei 9 bis 10 Prozent im Jahr, höher als je eine große Volkswirtschaft sie über einen vergleichbaren Zeitraum durchgehalten hatte. Japans Linie in der Abbildung ist die steilste. Das institutionelle Bündel dahinter war eigenständig genug, dass die ostasiatischen Volkswirtschaften der 1960er Jahre es ausdrücklich als Vorlage studierten.
Die Voraussetzungen für den Take-off wurden während der amerikanischen Besatzung gelegt. Die Landreform unter der Amtsgewalt General MacArthurs verteilte zwischen 1947 und 1950 landwirtschaftlichen Boden von abwesenden Grundbesitzern an Pachtbauern um und beseitigte damit die ländliche Grundbesitzerklasse als politisches und wirtschaftliches Hindernis der Industrialisierung. Rund 5 Millionen Pächter wurden zu Eigentümerbauern. Die Reform brach die politische Grundlage des agrarischen Konservatismus der Vorkriegszeit und verwandelte das Land in eine Masse kleiner Marktbauern mit einem Interesse an Gütern des Industriesektors. Der Koreakrieg (1950–1953) lieferte den Nachfrageanstoß. Die amerikanischen Beschaffungsaufträge für Lastwagen, Stahl, Textilien und Dienstleistungen während des Krieges und unmittelbar danach beliefen sich zwischen 1950 und 1953 auf rund 2,4 Milliarden Dollar, was einem erheblichen Bruchteil des damaligen japanischen BIP entsprach, und sie konzentrierten sich auf die Branchen, die das Nachkriegswachstum anführen sollten.
Der institutionelle Mechanismus, der die Nachkriegsbedingungen in dauerhaftes Wachstum übersetzte, war das Bündel des Entwicklungsstaats, aufgebaut um das Ministerium für Internationalen Handel und Industrie (MITI), die keiretsu-Unternehmensgruppen, die Hausbanken und ein Spar-Investitions-Gefüge, das die Einlagen der Haushalte in industrielle Kredite lenkte. Das MITI besaß keine Unternehmen. Es koordinierte. Die administrative Führung, die japanische Praxis, bei der ein Ministerium unverbindliche Weisungen erteilt, die das Verhalten der Unternehmen gleichwohl prägen, weil diese für Lizenzen, Devisenzuteilungen, Genehmigungen zum Technologieimport und die steuerliche Behandlung auf das Ministerium angewiesen sind, gab dem MITI einen Hebel, über den keine vergleichbare amerikanische Behörde verfügte. Die keiretsu waren waagerecht und senkrecht verbundene Unternehmensgruppen (Mitsubishi, Mitsui, Sumitomo, Fuyo, Sanwa, Dai-Ichi Kangyo), jede um eine Hausbank herum gefügt, die Anteile an den Unternehmen der Gruppe hielt, deren Finanzierung koordinierte und in deren Gremien saß. Die Struktur erbte die Form der zaibatsu aus der Vorkriegszeit (die Kap. 8 behandelt hat) ohne die Spitze aus Familienholdings, die die Besatzung aufgelöst hatte.
Nehmen wir das Bündel Branche für Branche. Der Stahl war das erste Ziel. Das MITI bestimmte Stahl 1950 zur strategischen Industrie und orchestrierte seinen Ausbau über das folgende Jahrzehnt. Die Japanische Entwicklungsbank und die Hausbanken lieferten gelenkte Kredite zu Vorzugskonditionen, wobei das MITI die Zusammensetzung der Darlehen abzeichnete. Das MITI vermittelte Technologielizenzen mit amerikanischen und europäischen Stahlherstellern (Armco, U.S. Steel, das österreichische VOEST-Konsortium, das das Sauerstoffaufblasverfahren entwickelt hatte) zu Bedingungen, die die Technik sicherten, ohne die japanischen Unternehmen auf einen langfristigen Abfluss von Lizenzgebühren festzulegen. Zölle und Einfuhrkontingente schützten den Binnenmarkt, während die japanischen Werke auf international wettbewerbsfähige Größe wuchsen. War die Kostenwettbewerbsfähigkeit erreicht, beim Grundstahl gegen Ende der 1950er Jahre, steuerte das MITI den Exportvorstoß und stimmte ab, welche Unternehmen in welche Auslandsmärkte gingen, um einen wechselseitig zerstörerischen Preiskampf zu vermeiden. Mitte der 1960er Jahre war die japanische Stahlindustrie der kostengünstigste Erzeuger hochwertigen Stahls der Welt.
Dasselbe Muster lief in den 1960er Jahren durch die Automobilindustrie. Toyota und Nissan waren 1955 kleine Hersteller, 1971 große Exporteure. Das MITI beschränkte während der Aufbauphase ausländische Investitionen in der japanischen Automobilindustrie (Ford und GM wurden herausgehalten) und ließ zugleich gezielte Technologielizenzen zu (Toyota lernte aus einer kurzen technischen Verbindung mit Ford und einer längeren mit europäischen Herstellern). Die Japanische Entwicklungsbank finanzierte den Ausbau der Werke. Der Heimatmarkt wuchs unter Zollschutz rasch und baute die Stückzahlen auf, die es den japanischen Herstellern erlaubten, die Kostenkurve hinabzufahren. Gegen Ende der 1960er Jahre exportierten Toyota und Nissan in die Vereinigten Staaten. Danach orchestrierte das MITI den Eintritt von Honda, Yamaha und Suzuki in den Motorradbau und den Aufbau der Unterhaltungselektronik über Sony, Matsushita, Toshiba und andere und wiederholte dabei die Abfolge Branche für Branche: schützen, aufbauen, Technik lizenzieren, exportieren.
Das Bündel verlangte Ersparnisse, um die gelenkten Investitionen zu finanzieren, und es hatte sie. Die Sparquote der japanischen Haushalte lag über die 1960er Jahre hinweg bei 15 bis 20 Prozent des verfügbaren Einkommens. Das Postsparsystem, ein staatliches Einlagennetz, das jedes Dorf und jedes Viertel erreichte, sammelte diese Ersparnisse kostengünstig ein und leitete sie über das Programm für staatliche Investitionen und Kredite in die Japanische Entwicklungsbank, in öffentliche Körperschaften und in Infrastrukturinvestitionen. Die Hausbanken taten auf der privaten Seite dasselbe und wandelten Haushaltseinlagen in langfristige Industriekredite zu Vorzugskonditionen um. Auf das Volumen kam es an: Die japanischen Anlageinvestitionen lagen über die 1960er Jahre hinweg bei rund 30 bis 35 Prozent des BIP, mehr als doppelt so hoch wie in den Vereinigten Staaten.
Die Staffelung Branche für Branche (Textilien und Leichtindustrie trugen die frühen 1950er Jahre, dann Stahl und Schiffbau bis in die späten 1950er und frühen 1960er Jahre, dann Automobile und Elektronik ab Mitte der 1960er Jahre) war der Strukturwandel, den die Wachstumszahlen maßen. 1971 war der japanische Schiffbau der größte der Welt, japanischer Stahl war international wettbewerbsfähig, japanische Autos fuhren in amerikanische Einfahrten ein, und die japanische Unterhaltungselektronik begann die Verdrängung der amerikanischen Hersteller, die sich im folgenden Jahrzehnt verschärfen sollte. Japans Linie auf der BIP-Karte trägt den Verlauf in größerer Ausführlichkeit.
Der Entwicklungsstaat arbeitete Branche für Branche und in einer festen Abfolge. Das MITI trug Textilien und Leichtindustrie durch die frühen 1950er Jahre, steuerte gegen Ende der 1950er Jahre in Stahl und Schiffbau um und ab Mitte der 1960er Jahre in Automobile und Elektronik. Die Zusammensetzung der japanischen Produktion verschiebt sich entsprechend.
Abbildung 14.2. Ungefähre Zusammensetzung der japanischen Industrieproduktion, 1950–1971, mit der Verschiebung von der Leichtindustrie (Textilien) über die Schwerindustrie (Stahl, Schiffbau) zum Maschinenbau (Automobile, Elektronik). Stilisierte Anteile, die den gestaffelten Strukturwandel veranschaulichen; die Größenordnungen stammen aus Ohkawa-Shinohara und aus Quellen der MITI-Zeit.
Chalmers Johnsons MITI and the Japanese Miracle (1982) gab dem Modell seinen analytischen Namen. Johnson nannte den japanischen Staat einen Entwicklungsstaat: einen Staat, der die Industrialisierung zum ausdrücklichen strategischen Ziel erhebt und dafür Kreditzuteilung, Marktschutz, Technologiepolitik und administrative Koordination einsetzt. Die Form unterscheidet sich vom amerikanischen Regulierungsstaat, der private Unternehmen innerhalb eines Marktrahmens beschränkt, und vom sowjetischen Planerstaat, der private Unternehmen vollständig ersetzt. Drei andere Volkswirtschaften studierten die japanische Vorlage in den 1960er Jahren und passten sie an andere Ausgangsbedingungen an.
Gegen Ende der 1960er Jahre bauten drei weitere autoritäre Staaten am pazifischen Rand (Südkorea unter Park Chung-hee, Taiwan unter der Kuomintang und Singapur unter der People’s Action Party von Lee Kuan Yew) jeweils Institutionen des Entwicklungsstaats nach japanischem Muster auf. Jeder war rohstoffarm. Jeder hatte sich für die exportorientierte Industrialisierung entschieden. Jeder hatte einen eigenen historischen Ausgangspunkt. Der Wachstumsertrag sollte in den 1970er und 1980er Jahren kommen und ist Gegenstand von Kap. 17. Der institutionelle Aufbau, den die 1960er Jahre leisteten, ist von diesem Ertrag analytisch trennbar.
Das institutionelle Erbe reicht weiter zurück als bis 1960. Wittes spätzaristisches Russland und das Meiji-Japan waren die ersten Fälle ausdrücklich staatlich gelenkter Industrialisierung, und Kap. 8 hat sie als den ursprünglichen Archetyp des Entwicklungsstaats behandelt. Park Chung-hee hatte während der japanischen Besatzung als Offizier in der Kaiserlichen Armee von Mandschukuo gedient und das aus der Meiji-Zeit stammende Industriesystem unmittelbar beobachtet. Das 1961 geschaffene südkoreanische Wirtschaftsplanungsamt übernahm die japanische Vorlage ausdrücklich.
Politische Voraussetzung. Alle drei Staaten waren autoritär, und alle drei Regime behandelten die wirtschaftliche Entwicklung als die vorrangige Quelle ihrer Legitimität. Südkoreas Militärregierung unter Park, 1961 durch Putsch eingesetzt, bündelte die Autorität in der Exekutive. Taiwan regierte unter der Kuomintang von 1949 an im Kriegsrecht, und die Legitimität des Regimes ruhte zunehmend darauf, dass es der Insel wirtschaftliche Entwicklung lieferte. Singapur unter Lee Kuan Yew war der Form nach demokratisch, arbeitete aber als Einparteienstaat, in dem die People’s Action Party wenig organisierte Opposition duldete. Das gemeinsame Merkmal war die politische Abschirmung der Wirtschaftspolitik vom kurzfristigen Wahldruck: jene Autonomie, die es den Industrieplanern erlaubte, einzelne Unternehmen und Branchen zu fördern, ohne dass Rent-Seeking die Auswahl ständig umwarf.
Ausgangsungleichheit und Landreform. Südkorea und Taiwan schlossen beide in den späten 1940er und frühen 1950er Jahren Landreformen ab, die die Grundbesitzerklasse brachen und eine geringe ländliche Ungleichheit hervorbrachten. Die koreanische Reform, durch die Kriegswirren beschleunigt, verteilte Land an rund 1,5 Millionen Pächterhaushalte. Die taiwanische Reform, mit amerikanischer Beratung durch die Joint Commission on Rural Reconstruction, übertrug Land in drei Stufen zwischen 1949 und 1953. Singapur hatte keine nennenswerte Landwirtschaft, doch sein staatliches Wohnungsbauprogramm über das Housing and Development Board trat als Mechanismus der Vermögensverteilung an die Stelle einer Landreform.
Kreditlenkung. Alle drei Staaten lenkten Kredite zu Vorzugskonditionen in bevorzugte Branchen. Südkorea verstaatlichte 1961 die Geschäftsbanken. Die Korean Development Bank und die Export-Import Bank of Korea führten die Programme gelenkter Kreditvergabe, die die chaebol (Hyundai, Samsung, Lucky-Goldstar, Daewoo) durch ihren ersten Aufbau finanzierten. Taiwan betrieb ein stärker dezentrales System, in dem staatseigene Banken langfristige Kredite an eine gemischte Struktur aus Staatsbetrieben, großen Privatunternehmen und einem dichten Sektor kleiner und mittlerer Unternehmen vergaben. Singapurs Development Bank, 1968 gegründet, lenkte staatliche Ersparnisse (eingesammelt über den obligatorischen Central Provident Fund) in Industrieinvestitionen, ergänzt durch eine offensive Politik, multinationale Konzerne in Singapurs Industriegebiete zu holen.
Bildungsinvestition. Alle drei Staaten investierten stark in die technische Bildung. Die Einschulungsquote in koreanischen Grundschulen lag 1960 bereits über 90 Prozent, und das Regime baute die Sekundar- und Fachbildung im Lauf des Jahrzehnts aus. Taiwans Kennzahlen waren ähnlich. Singapur errichtete ein berufsbildendes und polytechnisches System, das genau die Qualifikationen liefern sollte, die die umworbenen multinationalen Konzerne verlangten. Das Muster war überall dasselbe: in das Humankapital investieren, bevor die Nachfrage da ist, und dann die Industrien umwerben, die es nachfragen werden.
Integrationsstrategie. Alle drei schwenkten Anfang der 1960er Jahre von der Importsubstitution auf die exportgetragene Industrialisierung um, taten es aber mit verschiedenen Instrumenten. Südkoreas Wende begann mit Parks Abwertung der Währung 1964 und wurde über jährliche Exportziele institutionalisiert, die das Wirtschaftsplanungsamt mit jedem großen chaebol aushandelte: Unternehmen, die ihre Ziele erreichten, behielten den Zugang zu Krediten, Unternehmen, die sie verfehlten, verloren ihn. Taiwan arbeitete über Exportverarbeitungszonen (Kaohsiung war 1966 die erste) und bot Unternehmen, die ihre Produktion ausführten, zollfreien Zugang zu eingeführten Vorleistungen. Singapur ging am weitesten und umwarb multinationale Konzerne als das wichtigste Vehikel des industriellen Wachstums im Tausch gegen Investitionen in Exportplattformen.
Die drei Volkswirtschaften bauten institutionelle Bündel, die einander verstärkten: autoritäre politische Abschirmung, geringe Ausgangsungleichheit, gelenkte Kredite, Investition in Humankapital und Exportdisziplin. Das Bündel wirkte als System. Hätte man ein einzelnes Element herausgenommen, hätten die übrigen mit geringerer Leistungsfähigkeit weitergearbeitet. Die Unterschiede zwischen den drei Volkswirtschaften (verschiedene politische Vorgeschichten, verschiedene Branchenmischungen, verschiedene Rollen für staatliche gegenüber privaten Unternehmen, verschieden starke Stützung auf multinationale Konzerne) wiegen weniger als die gemeinsame Struktur.
Das Bündel war auch umstritten. Zwei intellektuelle Positionen dazu, was das ostasiatische Wachstum hervorbrachte, nahmen im Lauf der 1980er und frühen 1990er Jahre Gestalt an, und sie sind bis heute die rahmengebenden Positionen.
Die erste Position, am vollständigsten von Robert Wade in Governing the Market (1990) und Alice Amsden in Asia’s Next Giant (1989) vorgetragen, besagt, dass die ostasiatischen Staaten ihre Märkte tatkräftig lenkten und dass diese Lenkung die Ursache des Wachstums war. Wade belegte die im Einzelnen ausgearbeiteten Brancheneingriffe des taiwanischen Staates (die gezielten Kredite, die Verhandlungen über den Erwerb von Technik, die Führungsrolle öffentlicher Unternehmen in der Schwerindustrie) und argumentierte, dass die taiwanische Wirtschaft einem Lehrbuchmarkt in nichts glich, weil sie nicht als einer geführt wurde. Amsden führte den entsprechenden Fall für Südkorea: Der Staat setzte nicht bloß die Regeln und ließ die Unternehmen konkurrieren, sondern wählte Branchen aus, wählte Unternehmen aus, setzte Leistungsziele, belohnte Unternehmen, die sie erreichten, und bestrafte Unternehmen, die es nicht taten. Ihre Formel „die Preise falsch setzen“ kehrte den orthodoxen Wahlspruch um: Die südkoreanischen Preise wurden vom Staat planmäßig zugunsten von Exporten, Kapitalbildung und Strukturwandel verzerrt, und die Verzerrungen waren es, die das Wachstum hervorbrachten.
Die zweite Position, am wirkungsvollsten von Anne Krueger vertreten und im Weltbankbericht Das ostasiatische Wunder (The East Asian Miracle, 1993) zusammengefasst, besagt, dass das ostasiatische Wachstum trotz der staatlichen Eingriffe geschah und nicht ihretwegen. Kruegers Aufsatz von 1974 über das Rent-Seeking hatte argumentiert, dass geschützte Industrien große Wohlfahrtsverluste erzeugen, weil Unternehmen Mittel darauf verwenden, für den Schutz zu werben, statt zu produzieren, und dieser Ansatz trug eine ganze Generation von Skepsis gegenüber der Industriepolitik. Der Weltbankbericht räumte ein, dass die ostasiatischen Staaten stark eingegriffen hatten, argumentierte aber, dass die wirksamen Eingriffe jene waren, die mit marktfreundlichen Grundlagen vereinbar blieben: stabile makroökonomische Steuerung, Offenheit für internationalen Handel und internationale Technik, Investition in Humankapital und weithin wettbewerbliche Märkte. Die Eingriffe, die Branchen und Unternehmen auswählten, wurden entweder durch die Exportdisziplin neutralisiert (Unternehmen, die ihre Exportziele verfehlten, verloren ihre Subventionen, was die Disziplin des Wettbewerbs nachbildete) oder wirkten geradezu schädlich (in der Lesart des Berichts der koreanische Vorstoß in Schwer- und Chemieindustrie der 1970er Jahre). Das Wachstum wäre mit den Grundlagen allein ebenso gekommen.
Die Behauptung, dass die Lenkung des Marktes das Wachstum hervorbrachte, ist eine institutionalistische Behauptung mit langer Abstammung. Seit Veblen behandelt diese Tradition die Regeln, unter denen der Tausch stattfindet, als das, was zu erklären ist, und Douglass North gab dem Mainstream eine Formulierung, die er aufnehmen konnte. Die institutionelle Anordnung entscheidet, welche Einsatzfaktoren sich als produktiv erweisen. Kap. 15 des Ideengeschichtsbands verfolgt diese Linie von Veblen, Commons und Mitchell über Coase, Williamson, North und Ostrom.
Auf der anderen Seite der Nachkriegsentwicklung stehen die Volkswirtschaften, die einen anderen Weg wählten.
Was die neu unabhängigen Staaten von der Kolonialherrschaft übernahmen, war ein Satz struktureller Zwänge. Kap. 10 hat die Strukturen aufgeführt: einnahmeschwache, auf Extraktion getrimmte Kolonialstaaten, eine Abhängigkeit vom Rohstoffexport, die auf die Nachfrage des Mutterlands geeicht war, Eisenbahnnetze von den Häfen zu den Minen, die auf die Ausfuhr von Rohstoffen ausgerichtet waren statt auf die Verknüpfung innerer Märkte, geringste Investitionen in Massenbildung und öffentliche Gesundheit und eine dünne Schicht einheimischer Verwaltungs- und Fachkapazität. Die sich entkolonialisierenden Staaten der 1950er und 1960er Jahre erbten diese Strukturen unverändert.
Der politische Augenblick, der der Dekolonisation eine gemeinsame Stimme gab, war die Konferenz von Bandung im April 1955, auf der 29 afrikanische und asiatische Staaten (darunter Nehrus Indien, Sukarnos Indonesien, Nassers Ägypten und Zhou Enlais China) zusammenkamen, um eine blockfreie Position zwischen dem amerikanischen und dem sowjetischen Lager abzustimmen und ein Entwicklungsprogramm für die nachkoloniale Welt zu formulieren. Die Bewegung der Blockfreien, die aus Bandung und seiner Nachfolgekonferenz 1961 in Belgrad hervorging, war ebenso ein wirtschaftliches wie ein politisches Vorhaben. Die gemeinsame Diagnose lautete, dass die kolonialen Wirtschaftsstrukturen planmäßig umgestürzt werden mussten und dass die Weltwirtschaftsordnung, geneigt zugunsten industrialisierter Ausführer von Fertigwaren und zulasten rohstoffabhängiger Entwicklungsländer, reformiert werden musste.
Die Auswahl an Strategien umfasste drei Möglichkeiten. Die erste war das Modell der Planwirtschaft nach sowjetischem Muster: Staatseigentum an der Großindustrie, zentrale Planung von Investitionen und Preisen, Kollektivierung der Landwirtschaft. Kap. 15 behandelt das Modell ausführlich. Mehrere sich entkolonialisierende Staaten (namentlich unter Nyerere in Tansania und Nkrumah in Ghana) übernahmen in den 1960er Jahren Teilfassungen des planwirtschaftlichen Ansatzes. Die zweite war die importsubstituierende Industrialisierung (ISI): ein staatlich geführtes industriepolitisches Bündel, das junge einheimische Industrien mit Zöllen und Einfuhrkontingenten schützte, bevorzugten Branchen gelenkte Kredite zuführte und Staatsbetriebe einsetzte, um die Grundlagen der Schwerindustrie zu errichten. Die dritte war die offene Integration nach dem Vorbild Hongkongs, für die sich in dieser Zeit fast kein sich entkolonialisierender Staat entschied. Die ISI war die vorherrschende Wahl in ganz Lateinamerika (wo sie in den 1930er Jahren unter den Bedingungen der Weltwirtschaftskrise begonnen hatte) und in den größeren neu unabhängigen asiatischen und afrikanischen Volkswirtschaften.
Die intellektuelle Begründung der ISI entstand in der Arbeit von Raúl Prebisch bei der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Lateinamerika (CEPAL) und von Hans Singer in der Abteilung für Wirtschaftsfragen der Vereinten Nationen. Ihre unabhängig voneinander entwickelten Aufsätze von 1950 begründeten, was als Prebisch–Singer-These bekannt wurde: Der relative Preis der Primärrohstoffe, gemessen in Fertigwaren, also die Terms of Trade der Rohstoffexporteure, verschlechtert sich langfristig. Das Argument läuft über mehrere Mechanismen: Die Einkommenselastizität der Nachfrage ist bei Fertigwaren höher als bei Primärrohstoffen, sodass die Nachfrage nach Fertigwaren mit wachsendem Welteinkommen schneller steigt; die Produktivitätsgewinne der Industrie werden von den Löhnen und Gewinnen der Industrieländer abgeschöpft, während die Produktivitätsgewinne der Rohstoffproduktion über niedrigere Preise wegkonkurriert werden; die Rohstoffmärkte sind wettbewerblicher als die Industriemärkte, sodass die Gewinne des technischen Fortschritts den Produzenten und Verbrauchern der Industrieländer zufallen und nicht den Rohstoffproduzenten. Die politische Folgerung: Volkswirtschaften, die Rohstoffexporteure bleiben, fallen dauerhaft zurück, und deshalb führt der Weg zur Entwicklung über die Industrialisierung, selbst wenn der anfängliche Preis in entgangenem Konsum hoch ist. Das formale Modell und die empirische Literatur, die es hervorgebracht hat, stehen in Kap. 20 des Ökonomie-Lehrbuchs. Die These lieferte der ISI eine geschlossene intellektuelle Begründung, und der Terms-of-Trade-Mechanismus, den sie benannte, wirkte in dieser Zeit empirisch.
Brasilien unter Juscelino Kubitschek (1956–1961) betrieb das ehrgeizigste ISI-Programm Lateinamerikas. Kubitscheks Plano de Metas, der Zielplan, versprach „fünfzig Jahre in fünf“ und konzentrierte die staatlichen Investitionen auf Energie, Verkehr, Grundstoffindustrien und die neue Bundeshauptstadt Brasília. Die staatliche Entwicklungsbank (BNDE) lenkte Kredite in bevorzugte Branchen. Die Automobilindustrie war das Schaustück: Kubitschek lud Volkswagen, Ford, General Motors und Mercedes-Benz ein, brasilianische Werke hinter Zollmauern zu errichten, die fertige Einfuhren ausschlossen, mit Anforderungen an den einheimischen Wertschöpfungsanteil, die Jahr für Jahr angehoben wurden, damit sich neben den Montagewerken auch inländische Zulieferindustrien entwickeln mussten. 1961 hatte Brasilien einen funktionierenden Automobilsektor. Das BIP wuchs während Kubitscheks Amtszeit um rund 7 Prozent im Jahr, und der Industrieanteil an der Produktion stieg deutlich. Das Wachstum war echt, doch die politische Ökonomie, die es finanzierte (Defizitausgaben, Kreditschöpfung, geduldete Inflation), baute Spannungen auf. In den frühen 1960er Jahren beschleunigte sich die Inflation, geriet die Zahlungsbilanz unter Druck, weil die eingeführten Investitionsgüter die Exporterlöse überstiegen, und verschärfte sich der politische Konflikt. Der Militärputsch von 1964 wurde durch eine politische Krise ausgelöst, aber von den wirtschaftlichen Spannungen gerahmt, die das ISI-Wachstumsmodell aufgebaut hatte.
Mexiko betrieb eine parallele ISI-Strategie mit einem anderen makroökonomischen Profil. Die Zeit des desarrollo estabilizador (der stabilisierenden Entwicklung) von Mitte der 1950er bis Ende der 1960er Jahre verband die ISI hinter Zollmauern mit einer ungewöhnlich disziplinierten makroökonomischen Haltung: fester Wechselkurs, ausgeglichene Haushalte, niedrige Inflation, konservative Geldpolitik. Die Ordnung war über eine enge Abstimmung zwischen der Bank von Mexiko und dem Finanzministerium unter aufeinanderfolgenden technokratischen Finanzministern institutionalisiert und politisch von der langjährigen Vorherrschaft der PRI getragen. Das mexikanische BIP pro Kopf wuchs um rund 6 Prozent im Jahr, die Inflation blieb über weite Teile der Zeit unter 5 Prozent, und der Peso hielt seine Parität zum Dollar bis Ende der 1960er Jahre. Das Modell funktionierte, solange zwei Bedingungen galten: Der Binnenmarkt war groß genug, um die wachsende Industrieproduktion aufzunehmen, und der Agrarsektor erwirtschaftete die Devisen, mit denen die Einfuhr von Investitionsgütern bezahlt wurde. Beide Bedingungen begannen gegen Ende der 1960er Jahre zu schwächeln. Die Einkommensungleichheit weitete sich und beschränkte das Wachstum des Binnenmarkts. Die Agrarproduktivität stagnierte. Die fiskalische Rechnung, die der desarrollo estabilizador verlangte, wurde schwerer aufrechtzuerhalten.
Die ISI war eine Familie von Strategien. Die brasilianische Spielart war inflationär, ehrgeizig und politisch labil. Die mexikanische war diszipliniert, schrittweise und politisch stabil. Beide brachten echtes industrielles Wachstum. Beide häuften strukturelle Schwächen an, die das Modell selbst nicht auflösen konnte.
Die strukturellen Schwächen, die die ISI anhäufte, hatten System. Der Zollschutz, hoch genug gesetzt, um Einfuhren draußen zu halten, hielt auch den Wettbewerbsdruck von den heimischen Unternehmen fern, die Kosten zu senken. Die jungen Industrien wurden nie erwachsen. Die politische Koalition hinter dem Schutz (Unternehmenseigentümer, organisierte Arbeiterschaft in den geschützten Branchen, Gläubiger der Staatsbanken) hatte kein Interesse daran, ihn zurückzunehmen. Staatsbetriebe fuhren Verluste ein, die die öffentlichen Haushalte belasteten, zumal ihre Beschäftigung aus politischen und nicht aus produktiven Gründen wuchs. Und die Devisenschranke zog sich weiter zu: Die Industrialisierung über die ISI verlangte eingeführte Maschinen, Vorleistungsgüter und Technik, allesamt bezahlt aus den Exporterlösen genau jener Rohstoffsektoren, von denen die ISI die Wirtschaft eigentlich wegführen sollte. Diese Schwächen sollten in den 1970er Jahren aufbrechen, und Kap. 16 nimmt das Auseinanderfallen auf.
Die Importsubstitution brachte anfangs echtes Wachstum, in Brasilien rund 7 Prozent unter Kubitschek, in Mexiko rund 6 Prozent unter dem desarrollo estabilizador, und bekam dann Risse. Der frühe Erfolg und die spätere Anfälligkeit sind ein und derselbe Mechanismus. Wählen Sie eine Volkswirtschaft, schieben Sie die Terms of Trade für Rohstoffe und die Zollmauer, und beobachten Sie, wie der Wachstumspfad und die Zahlungsbilanzlage darauf reagieren.
Abbildung 14.3 (interaktiv). Eine stilisierte ISI-Volkswirtschaft: der Wachstumspfad (linke Achse) und die Importdeckung in Monatsreserven (rechte Achse), während die Terms of Trade für Rohstoffe und der Schutzzoll variieren. Das Krisenband markiert eine Importdeckung, die unter drei Monate fällt, die Zahlungsbilanzfalle. Illustrativer Mechanismus, so parametrisiert, dass er den belegten qualitativen Verlauf nachbildet (die brasilianische Belastung von 1962–64; der Verfall des ghanaischen Kakaopreises 1965); keine ökonometrische Schätzung.
Die ISI antwortete auf einen echten Engpass: Wenn der eigene Rohstoffexport Jahr für Jahr weniger industrielle Einfuhren kauft (der von der Prebisch–Singer-These beschriebene Rückgang der Terms of Trade), dann fällt zurück, wer Rohstoffexporteur bleibt. Also industrialisiert man hinter einer Zollmauer. Doch die Mauer treibt die eigene Importrechnung in die Höhe (Maschinen, Vorleistungsgüter), und man braucht weiterhin Rohstofferlöse, um sie zu bezahlen. Solange der Rohstoffpreis hält, geht die Wette auf. Bricht er ein, wie der ghanaische Kakao 1965, versickert die Importdeckung, und die Zahlungsbilanzfalle schnappt zu. Frühes Wachstum und spätere Krise sind dasselbe Modell unter verschiedenen Annahmen über den Rohstoffpreis.
Indien betrieb in dieser Zeit unter der Planungskommission und aufeinanderfolgenden Fünfjahresplänen sein eigenes großes ISI-Programm, mit Staatseigentum an der Schwerindustrie neben einer durch Lizenzen durchgesetzten Obergrenze für private Kapazität. Indien ist in der Abbildung als eine der langsam wachsenden Linien zu sehen. Die ausführliche Planungsgeschichte gehört in Kap. 20 des Ökonomie-Lehrbuchs. Dasselbe Jahrzehnt, das in Lateinamerika ISI-getriebenes Wachstum sah, sah die Unabhängigkeit über Subsahara-Afrika hinwegziehen, mit einem anderen Erbe und einer anderen Bahn.
In den frühen 1960er Jahren wuchsen die neu unabhängigen afrikanischen Volkswirtschaften mit Raten, die denen ihrer asiatischen Zeitgenossen entsprachen. Die Rohstoffpreise standen hoch. Neue Regierungen investierten in Straßen, Schulen, Krankenhäuser und die erste Generation industrieller Vorhaben. Die Führung war jung, gebildet und politisch entschlossen, Volkswirtschaften aufzubauen, die Entwicklung liefern würden. Ghana unter Kwame Nkrumah, Tansania unter Julius Nyerere, Kenia unter Jomo Kenyatta, Senegal unter Léopold Sédar Senghor: Die Generation der Unabhängigkeitsführer legte ein Entwicklungsprogramm vor, das so ehrgeizig war wie alles, was die ostasiatischen Tiger zusammenstellten. Die frühen Wachstumszahlen zeigten, dass das Programm wirkte. Dann, über die zweite Hälfte der 1960er Jahre und bis in die frühen 1970er Jahre hinein, verlangsamte sich das Wachstum, und in einigen Fällen hörte es auf.
Das strukturelle Erbe war der bindende Zwang. Die Grenzen, die die neuen Staaten zu regieren hatten, waren die kolonialen Grenzen, 1884–1885 in Berlin gezogen, ohne Rücksicht auf Sprache, Wirtschaftsgeografie oder vorkoloniale Herrschaftsgebilde. Der Verwaltungsapparat war dünn: Der britische Kolonialdienst in Ghana bestand am Vorabend der Unabhängigkeit aus einigen tausend Beamten, und der einheimische höhere Dienst zählte nach Dutzenden. Die Fachkapazität war noch dünner: Ghana hatte 1957 keine hundert einheimischen Ingenieure. Die wirtschaftliche Grundlage war schmal und nach außen gerichtet: Kakao machte rund zwei Drittel der ghanaischen Exporterlöse aus, Kupfer über 80 Prozent der sambischen, Erdnüsse den Großteil der senegalesischen. Die Infrastruktur lief von den Produktionsgebieten im Landesinneren zu den Küstenhäfen, mit wenig Verbindung zwischen benachbarten afrikanischen Volkswirtschaften. Das Finanzsystem war von Filialen der Banken der Mutterländer beherrscht, deren Kreditprioritäten in London, Paris oder Brüssel gesetzt wurden. Die Unabhängigkeitsfeier übertrug die politische Souveränität über diese Strukturen. Sie veränderte sie nicht.
Ghanas Bahn zeichnet das Muster in verdichteter Form nach. Ghana erlangte im März 1957 als erste Kolonie Subsahara-Afrikas die Unabhängigkeit, und die Regierung von Nkrumahs Convention People’s Party trat ihr Amt mit hohen Kakao-Exporterlösen an, die ein ehrgeiziges Programm finanzierten. Das Volta-Projekt, ein Wasserkraftwerk bei Akosombo mit einer angeschlossenen Aluminiumhütte in Tema, war das Kernstück, ausgelegt darauf, billigen Strom für die Industrialisierung zu liefern und zu zeigen, dass ein afrikanischer Staat Infrastruktur in einer Größenordnung errichten konnte, die die Kolonialverwaltung nicht aufgebracht hatte. Das Projekt wurde 1965 fertiggestellt. Daneben baute der Staat die Bildung offensiv aus (kostenlose Grundschule, ein großer Universitätsausbau), investierte in importsubstituierende Fabriken für Konsumgüter und errichtete einen staatlichen Handelssektor, der die ausländischen Handelshäuser verdrängen sollte, die die Kolonialwirtschaft beherrscht hatten. Das ghanaische BIP pro Kopf stieg über die späten 1950er und bis in die frühen 1960er Jahre.
Der Bruch kam über den Verfall des Kakaopreises. Die Weltmarktpreise für Kakao erreichten Mitte der 1950er Jahre ihren Höchststand und gaben über die frühen 1960er Jahre nach. 1965 fiel der Boden heraus, als der Preis auf weniger als die Hälfte des Höchststands von 1954 sank. Ghana war im Export eine Kakao-Monokultur, und der Preisverfall schnitt Exporterlöse, Devisenreserven und Staatseinnahmen zugleich. Das Cocoa Marketing Board, das die Erlöse der Kakaobauern besteuert hatte, um das Entwicklungsprogramm zu finanzieren, hatte die Rücklagen der Bauern jahrelang abgebaut, und als der Weltmarktpreis fiel, gab es keinen Puffer. Industriellen Vorhaben, die eingeführte Vorleistungen brauchten, gingen die Devisen aus. Die Inflation beschleunigte sich. Die politische Ordnung, die Nkrumah aufgebaut hatte, fiel auseinander, und der Militärputsch vom Februar 1966 beendete seine Regierung. Aufeinanderfolgende ghanaische Regime standen über die späten 1960er und frühen 1970er Jahre einer Wirtschaft vor, die zu wachsen aufgehört hatte und in die lange Stagnation eintrat, die das nächste Kapitel aufnimmt. Der zentrale Mechanismus der Prebisch–Singer-These, die Schwankung der Rohstoff-Terms-of-Trade, die eine rohstoffabhängige Entwicklung untergräbt, wirkte auf Ghana genau so, wie die These es vorhergesagt hatte.
Andere afrikanische Staaten versuchten andere Strategien und kamen zu übereinstimmenden Ergebnissen. Tansania unter Nyerere begann 1967 das Ujamaa-Programm, gefügt um die in der Erklärung von Arusha festgehaltene Verpflichtung auf sozialistische Eigenständigkeit. Das Programm siedelte verstreute Landhaushalte zwangsweise in geschlossene Dörfer um, die auf genossenschaftliche Landwirtschaft, gemeinsame Einrichtungen und einen abgestimmten ländlichen Entwicklungsschub ausgelegt waren. Der Staat verstaatlichte Banken und große Handelsunternehmen. Der Ertrag an landwirtschaftlicher Produktivität blieb aus. Die genossenschaftliche Landwirtschaft erwies sich als weniger produktiv als die verstreute bäuerliche, die sie ersetzte, und Tansanias wirtschaftliche Bilanz sollte über die 1970er Jahre im asiatischen Vergleich schwach ausfallen, in der Verteilung allerdings gerechter als mehrere Alternativen. Kenia ging einen anderen Weg. Das Sessional Paper Nr. 10 von 1965, „African Socialism and Its Application to Planning in Kenya“, verpflichtete die Regierung Kenyatta auf eine Strategie der gemischten Wirtschaftsordnung: Privateigentum, willkommene Auslandsinvestitionen, geförderte kleinbäuerliche Landwirtschaft, aber mit einer aktiven Rolle des Staates in Infrastruktur und Bildung und einer ausdrücklichen Afrikanisierung des Handelssektors. Kenias Wachstum übertraf in den 1960er Jahren das tansanische, stieß aber an strukturelle Grenzen, als die Ungleichheit sich weitete und der politische Konflikt um Land und um den Zugang zu Chancen sich verschärfte.
Das Muster ist über diese Fälle hinweg dasselbe: echtes Wachstum im ersten Jahrzehnt der Unabhängigkeit, dann Stagnation. Ghana hört gegen Ende der 1960er Jahre auf zu wachsen. Tansania kommt nicht heraus. Kenia wächst, erreicht aber nicht die Raten, die die ostasiatischen Vergleichsfälle vorlegten. Die Ursachen waren strukturell und verstärkten einander: die Rohstoffabhängigkeit, die jede Volkswirtschaft Terms-of-Trade-Schocks aussetzte, die dünne bürokratische Kapazität, die die Wirksamkeit des Staates begrenzte, die politische Labilität, mit der neue Regierungskoalitionen um die Verteilungsansprüche rangen, die Wachstum wie Stagnation gleichermaßen erzeugten, und eine Welthandelsordnung, die afrikanischen Fertigwaren nur begrenzte Zugänge zu den geschützten Industriemärkten des globalen Nordens bot. Ghana ist in der Abbildung die flache Linie gegen die konvergierenden westlichen und japanischen Verläufe.
Das vollständige Auseinanderfallen (Schuldenkrisen, Strukturanpassungsprogramme, das verlorene Jahrzehnt der 1980er Jahre) gehört zu Kap. 16, das die afrikanische Wirtschaftsgeschichte in den frühen 1970er Jahren aufnimmt. Die Bevölkerungsdynamik der Entwicklungsländer in dieser Zeit macht selbst diese Wachstumszahlen mehrdeutig.
Zwischen 1950 und 1970 wuchs die Bevölkerung der Entwicklungsländer schneller als zu irgendeinem Zeitpunkt der Menschheitsgeschichte. Asien wuchs von rund 1,4 Milliarden auf 2,1 Milliarden. Lateinamerika wuchs von 167 Millionen auf 285 Millionen. Afrika wuchs von 229 Millionen auf 366 Millionen. Die jährlichen Wachstumsraten (rund 1,9 Prozent für Asien, 2,7 Prozent für Lateinamerika und 2,5 Prozent für Afrika über den Zeitraum) hatten in dieser Größenordnung kein historisches Vorbild. Die Zahlen stammen aus den Schätzungen der World Population Prospects der Vereinten Nationen und aus den historischen World Development Indicators der Weltbank. Die Größenordnungen sind belastbar, auch wo die Schätzungen auf Länderebene unsicher sind.
Der Antrieb war der demografische Übergang: die historische Abfolge, in der zuerst die Sterblichkeit sinkt und die Fruchtbarkeit erst später, mit einer Verzögerung über mehrere Generationen, in der die Bevölkerung rasch wächst. In den Entwicklungsländern nach 1945 war der Rückgang der Sterblichkeit konzentriert und schnell. DDT-Sprühprogramme senkten von den späten 1940er Jahren an die Malariasterblichkeit im tropischen Asien, in Afrika und in Lateinamerika. Antibiotika, nach dem Krieg weltweit verfügbar, senkten die Todesfälle durch bakterielle Infektionen, die eine Generation zuvor noch zu den häufigsten Todesursachen gehört hatten. Impfprogramme gegen Pocken, Tuberkulose und die Kinderkrankheiten wurden unter der Schirmherrschaft der WHO und nationaler Gesundheitsbehörden ausgeweitet. Investitionen in sauberes Wasser und in die Abwasserentsorgung senkten, wo Regierungen sie finanzieren konnten, die Säuglings- und Kindersterblichkeit weiter. Die Lebenserwartung bei Geburt stieg in vielen Entwicklungsländern zwischen 1950 und 1970 um 15 bis 25 Jahre, ein Zugewinn, für den europäische Bevölkerungen ein Jahrhundert und mehr gebraucht hatten.
Der Rückgang der Fruchtbarkeit folgte nicht sogleich. Normen über die Familiengröße passen sich den Sterblichkeitsverhältnissen nur langsam an, und die institutionellen Veränderungen, die die Fruchtbarkeit senken (Bildung von Frauen, Erwerbsbeteiligung von Frauen, Verstädterung, Beschäftigung im formellen Sektor, Verfügbarkeit von Verhütungsmitteln), brauchen Zeit, um sich auszubreiten. Die zusammengefassten Geburtenziffern lagen in weiten Teilen der Entwicklungsländer über die 1950er und 1960er Jahre bei fünf, sechs oder sieben Kindern je Frau, während die Säuglingssterblichkeit bereits fiel. Die Verzögerung zwischen den beiden Übergängen erzeugte den Bevölkerungsschub: Mehr Kinder überlebten, während die Frauen weiterhin viele bekamen. Gegen Ende der 1960er Jahre setzte der Rückgang der Fruchtbarkeit in einigen Ländern ein (Singapur, Südkorea, Hongkong und Mauritius waren früh dran). In weiten Teilen Afrikas sollte er noch eine Generation lang auf sich warten lassen.
Der malthusianische Alarm folgte den Zahlen. Paul Ehrlichs Die Bevölkerungsbombe (The Population Bomb, 1968) sagte binnen eines Jahrzehnts Massenhungersnöte voraus, weil das Bevölkerungswachstum der Nahrungsmittelversorgung davonlaufe. Der Bericht des Club of Rome Die Grenzen des Wachstums (The Limits to Growth, 1972), der Bevölkerung, Ressourcenverbrauch und Verschmutzung zusammen modellierte, projizierte systemische Schranken für weiteres Wachstum, die binnen eines Jahrhunderts eine Krise erzwingen würden. Beide Arbeiten erfassten eine reale Sorge darüber, ob die Bahn des demografischen Übergangs mit der Tragfähigkeit des Planeten vereinbar sei. Der tatsächliche Verlauf wich von den apokalyptischsten Vorhersagen ab: Die Produktivitätsgewinne der Grünen Revolution in der Landwirtschaft (Borlaugs Weizensorten, die Reissorten des IRRI) hielten die Nahrungsmittelproduktion über die 1970er und 1980er Jahre in den meisten Entwicklungsländern vor dem Bevölkerungswachstum, und der Fruchtbarkeitsübergang begann in weiten Teilen Asiens und Lateinamerikas zu greifen. Ob der malthusianische Rahmen falsch war oder nur aufgeschoben, bleibt umstritten. Der demografische Übergang ist in weiten Teilen Subsahara-Afrikas unabgeschlossen, und die Schranke des Kohlenstoffkreislaufs, auf die der Club of Rome hinwies, hat die Nahrungsmittelschranke als die bindende abgelöst.
Zwei Folgerungen ergeben sich für das Lesen dieser Wachstumszahlen. Die erste ist deutend. Ein Land, dessen BIP insgesamt um 4 Prozent im Jahr wächst, während seine Bevölkerung um 3 Prozent wächst, wächst pro Kopf kaum. Ein Land, dessen BIP insgesamt um 6 Prozent wächst, während seine Bevölkerung um 1 Prozent wächst, wächst pro Kopf um rund 5 Prozent. Die Verläufe des BIP pro Kopf in der Abbildung rechnen den demografischen Effekt bereits heraus, doch die Schlagzeilenzahlen zum BIP insgesamt aus dieser Zeit (oft bewundernd zitiert für das afrikanische und lateinamerikanische Wachstum der frühen 1960er Jahre) führen ohne die demografische Korrektur in die Irre. Das afrikanische Pro-Kopf-Wachstum über die 1960er Jahre lag niedriger, als die Schlagzeilenzahlen nahelegten, weil die Bevölkerung schnell wuchs. Das ostasiatische Pro-Kopf-Wachstum lag in einigen Länderjahren aus dem umgekehrten Grund höher, als die regionalen Schlagzeilen nahelegten. Die zweite Folgerung blickt nach vorn. Das Zeitfenster, in dem die Sterblichkeit gefallen ist und die Fruchtbarkeit ebenfalls, sodass der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter im Verhältnis zu den Abhängigen ungewöhnlich hoch liegt, ist die demografische Dividende. Die Dividende öffnet sich für zwei oder drei Jahrzehnte und schließt sich, wenn die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter selbst altert. Die ostasiatischen Volkswirtschaften traten Ende der 1960er und in den 1970er Jahren in ihr Dividendenfenster ein, gerade als ihre Institutionen des Entwicklungsstaats bereit waren, es in Wachstum zu übersetzen. Die Dividende ist eine der Erklärungen dafür, warum die ostasiatischen Wachstumswunder aus Kap. 17 dort geschahen, wo sie geschahen.
Dasselbe Vierteljahrhundert brachte 5 bis 6 Prozent Wachstum in Westeuropa, 9 bis 10 Prozent in Japan, mäßiges Wachstum in Lateinamerika mit struktureller Anfälligkeit darunter und frühe Enttäuschung in weiten Teilen Afrikas. Die Frage ist, warum.
Drei Variablen ordnen die Antwort.
Die erste sind die Ausgangsbedingungen. Westeuropa und Japan waren 1945 physisch zerstört, institutionell aber unversehrt: Ihre industrielle Grundlage aus der Vorkriegszeit, ihre technische Arbeiterschaft, ihre wissenschaftliche Kapazität, ihre Rechtssysteme und ihr Verwaltungsapparat überstanden den Krieg auch dort, wo ihre Städte es nicht taten. Sie lagen hinter der amerikanischen Produktivitätsgrenze durch den Zufall der Kriegsschäden zurück und nicht, weil ihnen die Voraussetzungen zum Aufholen strukturell gefehlt hätten. Die Solowsche Konvergenzvorhersage beschrieb ihre Lage genau. Die sich entkolonialisierende Welt stand vor der umgekehrten Lage. Neu unabhängige Staaten in Afrika und in großen Teilen Asiens hatten extraktive Kolonialwirtschaften geerbt, gebaut um den Rohstoffexport, um Infrastruktur von den Häfen zu den Minen, um eine dünne einheimische Verwaltungskapazität und um geringste Investitionen in Humankapital. Lateinamerika, seit dem frühen 19. Jahrhundert unabhängig, lag dazwischen: teilweise industrialisiert unter der ISI der Zwischenkriegszeit und ihrer Fortsetzung nach dem Krieg, aber mit anhaltender Ungleichheit, schwacher Fiskalkapazität und der Abhängigkeit vom Rohstoffexport als bindenden Zwängen. Die Ausgangsbedingungen setzten das Gefälle, gegen das die institutionellen Entscheidungen anschieben mussten.
Die zweite Variable ist die institutionelle Qualität des Staates. Die Entwicklungsstaaten (Japan, dann Korea, Taiwan, Singapur) verbanden drei Eigenschaften, die den Vergleichsfällen fehlten. Sie hatten Kapazität: eine fähige technische Bürokratie, die Informationen sammeln, Politik entwerfen und Programme verwalten konnte. Sie hatten Autonomie: die Abschirmung vom kurzfristigen Verteilungsdruck, die es ihnen erlaubte, einzelne Unternehmen und Branchen über die mehrjährigen Zeiträume zu fördern, die der industrielle Umbau verlangte. Und sie hatten Disziplin: die Bereitschaft, Unternehmen und Vorhaben, die scheiterten, die Unterstützung zu entziehen. Die ISI-Staaten hatten den Ehrgeiz staatlich geführter Industrialisierung, doch eine oder mehrere der drei Bedingungen fehlten ihnen: Brasilien und Mexiko hatten echte Verwaltungskapazität, aber begrenzte Autonomie gegenüber den Koalitionen des Rent-Seeking und schwache Disziplin (gescheiterte Unternehmen wurden rekapitalisiert statt abgewickelt). Die neu unabhängigen afrikanischen Staaten hatten den politischen Willen, aber kaum Verwaltungskapazität, und das Verhältnis von Staat und Gesellschaft war zu labil, um die Disziplin zu tragen, die der Entzug der Unterstützung für gescheiterte Vorhaben verlangte. Die Unterschiede zwischen den Fällen erklären sich daraus, welche Staaten das Bündel zusammenbekamen.
Die dritte Variable ist die Integrationsstrategie. Die Exportorientierung erlegte eine äußere Disziplin auf, die der ISI fehlte. Unternehmen, die auf Exportmärkten konkurrierten, mussten laufend internationale Preis- und Qualitätsstandards erfüllen. Unternehmen, die vor der Einfuhrkonkurrenz geschützt waren, mussten das nicht. Die ostasiatischen Entwicklungsstaaten übersetzten ihre staatliche Koordination in Exportleistung, und die Exportdisziplin hielt die staatlichen Eingriffe effizient. Die ISI-Volkswirtschaften richteten ihre staatlichen Eingriffe auf den Binnenmarkt aus, wo die Wettbewerbsdisziplin durch den Schutz, den die ISI verlangte, planmäßig gedämpft war. Die rohstoffabhängigen afrikanischen Volkswirtschaften blieben nach außen gerichtet, aber nur als Ausführer von Primärgütern, den Schwankungen der Terms of Trade vollständig ausgesetzt.
Ausgangsbedingungen ohne institutionelle Kapazität brachten das afrikanische Muster hervor. Institutioneller Ehrgeiz ohne staatliche Kapazität brachte das ISI-Muster hervor. Kapazität, Autonomie, Disziplin und Exportdisziplin zusammen brachten das ostasiatische Muster des Entwicklungsstaats hervor. Das westeuropäische goldene Zeitalter verband günstige Ausgangsbedingungen, Institutionen der gemischten Wirtschaftsordnung von hoher Qualität und eine Integrationsstrategie (der Gemeinsame Markt und das GATT), die äußere Disziplin lieferte. Japan verband ungünstige Ausgangsbedingungen mit Institutionen des Entwicklungsstaats von ungewöhnlicher Qualität und einer Exportstrategie, die beides verstärkte.
Die Auflösung der Debatte um den Entwicklungsstaat ergibt sich daraus. Wade und Amsden liegen dem Befund über den Mechanismus näher: Die Staaten lenkten die Investitionen, die Lenkung machte einen Unterschied, und der Strukturwandel von Textilien über Stahl und Schiffbau zur Elektronik geschah nicht als spontane Marktantwort auf sich ändernde komparative Vorteile. Die Position Kruegers und der Weltbank trifft richtig, dass schlechte Industriepolitik schlimmer ist als gar keine und dass geschütztes Rent-Seeking im großen Maßstab Werte vernichtet, doch die ostasiatischen Fälle zeigen, dass die Wahl nicht zwischen Eingriff und Nichteingriff besteht. Sie besteht zwischen einem Eingriff hoher Kapazität mit Disziplin und einem Eingriff geringer Kapazität ohne sie. Peter Evans’ Embedded Autonomy (1995) benannte die Verbindung von Kapazität, Autonomie und Disziplin als die Eigenschaft, die die ostasiatischen Entwicklungsstaaten von ihren Vergleichsfällen in den Entwicklungsländern unterschied. Atul Kohlis State-Directed Development (2004) hat die Analyse vergleichend erweitert.
Beide Positionen hatten eine Lehrgeschichte, bevor sie Lesarten des ostasiatischen Befunds wurden. Die Prebisch–Singer-These entstammt einer strukturalistischen Tradition, deren Gründungstexte Lewis’ Zwei-Sektoren-Modell und Rosenstein-Rodans Big Push waren. Die Kritik am Rent-Seeking verfestigte sich bis 1989 zum Washington Consensus (dem Washingtoner Konsens), einer einheitlichen Marktvorlage, die der ostasiatische Befund nie gestützt hat. Kap. 16 des Ideengeschichtsbands verfolgt den Ausschlag zwischen beiden und auf der anderen Seite wieder heraus zu Sens Befähigungsansatz und zur Wende hin zu randomisierten Studien.
1971 war das goldene Zeitalter noch intakt, zeigte aber Spannungen. Das amerikanische Zahlungsbilanzdefizit, getrieben von der fiskalischen Ausweitung der Vietnamzeit neben der steigenden Wettbewerbsfähigkeit europäischer und japanischer Exporte, zehrte den Goldbestand auf, der den Dollarstandard von Bretton Woods deckte. Die ISI in Lateinamerika lief in die Devisenschranke und in die Haushaltslast, vor denen ihre Kritiker ein Jahrzehnt zuvor gewarnt hatten. Die afrikanische Stagnation verhärtete sich aus einem vorübergehenden Kakaoschock zu einem strukturellen Muster. Das Wechselkurssystem von Bretton Woods, das die europäische Konvergenz unterlegt hatte, stand unter einem Druck, der es binnen Monaten nach dem Ende der Epoche brechen sollte.
Die Grundlagen des Entwicklungsstaats, die in den 1960er Jahren gelegt wurden, sollten ihren Wachstumsertrag in der nächsten Epoche abwerfen. Diese ostasiatische Entwicklung läuft durch die nächsten beiden Jahrzehnte und ist Gegenstand von Kap. 17. Die Spannung in der Ordnung des goldenen Zeitalters ist das, was das nächste Kapitel aufnimmt.
Maddison Project Database (Bolt & van Zanden, 2023 release); Penn World Table; Johnson (1982); Wade (1990); Amsden (1989); World Bank (1993); Krueger (1974); Evans (1995); Kohli (2004); Prebisch (1950); Singer (1950); Bulmer-Thomas (2003); Austin (2010); Szereszewski (1965); Ehrlich (1968); Meadows et al. (1972); UN World Population Prospects; World Bank World Development Indicators.