Les années qui ont suivi la fondation de la Réserve fédérale en 1914 ont traversé une guerre, l’effondrement de l’entre-deux-guerres et une seconde guerre qui s’est close en 1945 : les États-Unis détenaient alors environ les deux tiers de l’or monétaire mondial et la seule grande économie industrielle restée intacte. C’est depuis cette position qu’a été conçu l’ordre économique international d’après-guerre. Bretton Woods, le plan Marshall et l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce en sont les trois pièces institutionnelles. Ils ont fonctionné comme un système architectural cohérent : la conception répondait à des leçons précises tirées de l’entre-deux-guerres, et l’ordre a tenu un quart de siècle avant que la pression structurelle portée dès l’origine par l’étalon or-dollar ne l’abatte. L’effondrement fait l’objet du prochain chapitre monétaire.
En 1939, les États-Unis ont construit environ 6 000 avions militaires. En 1944, environ 96 000. Ces mêmes cinq années ont vu la production américaine de chars passer de quelques centaines à plus de 17 000 par an, le tonnage de combat naval devenir une flotte plus grande que toutes les autres marines du monde réunies, et la part du PIB consacrée à la production de guerre grimper d’une trace de temps de paix à environ 40 %. L’économie de guerre américaine de 1944 était un système industriel différent de l’économie américaine de 1939, bâti en moins de cinq ans sur la capacité survivante de la décennie de la dépression.
La transformation a reposé sur trois instruments financiers et un instrument administratif. Le Revenue Act de 1942 a élargi l’impôt fédéral sur le revenu, prélèvement sur quelques millions de hauts revenus, en un impôt de masse sur les salaires et les traitements. La retenue à la source, introduite en 1943, a rendu le nouvel impôt administrativement praticable. Les bons de guerre, vendus au fil de campagnes nationales successives entre 1942 et 1945, ont absorbé sur la période environ 186 milliards de dollars d’épargne des particuliers et des institutions, et converti une fraction considérable de l’accumulation financière des ménages en titres du Trésor. Le financement par le déficit (l’emprunt net du Trésor) a couvert le reste : la dette fédérale est passée d’environ 40 % du PIB en 1941 à quelque 120 % en 1945. L’instrument administratif était le War Production Board (WPB), créé en janvier 1942, qui a dirigé la conversion de l’industrie de consommation à la production de guerre, réparti les matières premières rares (acier, aluminium, caoutchouc, cuivre) par ordre de priorité et publié le plan de répartition des matériaux contrôlés, le Controlled Materials Plan, qui distribuait les intrants entre des milliers de maîtres d’œuvre et de sous-traitants. L’Office of Price Administration a fixé des prix plafonds sur les biens de consommation et rationné le sucre, l’essence, les pneus, la viande et les chaussures. Les usines automobiles de Detroit ont cessé de produire des voitures en février 1942 pour se convertir aux chars, aux moteurs d’avion et aux camions militaires. L’usine de Willow Run de Henry Ford, près d’Ypsilanti, sortait un bombardier B-24 Liberator par heure en 1944.
Les autres belligérants se sont mobilisés sous des contraintes différentes. La Grande-Bretagne est entrée en guerre en économie industrielle encore substantielle et en est sortie financièrement exsangue. Le prêt-bail, programme adopté en mars 1941 par lequel les États-Unis fournissaient aux gouvernements alliés une aide militaire et économique sans paiement immédiat, avait transféré à la Grande-Bretagne, à la fin de la guerre, environ 31 milliards de dollars de biens et de services, et environ 11 milliards à l’URSS. Ce flux a maintenu le financement de la production de guerre britannique, mais il a laissé la Grande-Bretagne, la guerre finie, avec des réserves épuisées et une position de négociation structurellement plus faible que sa production industrielle ne le laissait croire. La mobilisation soviétique a suivi une autre logique : à la fin de l’été et à l’automne 1941, tandis que les armées allemandes avançaient vers Moscou, les planificateurs soviétiques ont démonté et expédié à l’est de l’Oural quelque 1 500 entreprises industrielles, remontées dans les régions de la Volga et de Sibérie au cours de l’année suivante. La production soviétique de chars T-34, une fois les usines relocalisées montées en régime, a tourné à quelque 14 000 à 15 000 unités par an sur 1943–1944, plus que les productions allemandes de Panther et de Tiger réunies. (Les données soviétiques de production de guerre portent une incertitude connue : la reconstruction de Mark Harrison fait référence, appuyée sur des matériaux d’archives devenus accessibles seulement après 1991, et les chiffres doivent se lire avec cette réserve.) L’Allemagne, sous le ministère de l’armement d’Albert Speer, a atteint son pic de production au milieu de 1944, ce paradoxe de la rationalisation Speer où la production monte alors même que les bombardements alliés détruisent une capacité substantielle, en concentrant les ressources restantes sur un éventail restreint de types d’armes. Les chiffres allemands de 1944 sont la production brute sortie d’usine. Le Japon s’est mobilisé sous des contraintes de ressources plus étroites que tout autre grand combattant : la guerre sous-marine américaine a détruit la flotte marchande qui approvisionnait l’industrie japonaise en matières premières depuis la périphérie sud-est asiatique conquise plus vite que les chantiers navals japonais ne pouvaient la remplacer, et en 1944 l’économie de guerre vivait sur ses stocks de matières premières.
| Belligérant | Avions 1939 | Avions 1944 | Chars/canons automoteurs 1939 | Chars/canons automoteurs 1944 | Navires de guerre 1939 | Navires de guerre 1944 | Véhicules mil. 1939 | Véhicules mil. 1944 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| États-Unis | 5,856 | 96,318 | ~400 | 17,565 | ~30 | 2,654 | ~5,000 | 621,502 |
| Royaume-Uni | 7,940 | 26,461 | 969 | 4,600 | 57 | 358 | ~25,000 | ~95,000 |
| URSS | 10,382 | 40,300 | 2,950 | 28,983 | n/a | ~50 | ~12,000 | ~50,000 |
| Allemagne | 8,295 | 39,807 | 247 | 19,002 | 15 | ~80 | ~50,000 | ~88,000 |
| Japon | 4,467 | 28,180 | ~200 | ~400 | 21 | 248 | ~30,000 | ~24,000 |
Le tableau aplatit une comparaison sur cinq dimensions. Pilotez-la plutôt : choisissez une catégorie d’armements, une année et un camp, et observez l’écart de production qui a décidé de la guerre sur le terrain des ressources. Basculez sur les chars et l’échelle du T-34 soviétique apparaît. Basculez sur les véhicules et c’est l’écart de l’arsenal de la démocratie américain qui domine. Passez à la vue Alliés contre Axe pour le rapport lui-même.
Figure 13.1 (interactif). Production d’armements par belligérant, 1939 et 1944. Faites glisser la catégorie, l’année et le regroupement. Les chiffres soviétiques portent des intervalles d’incertitude (reconstruction de Harrison). L’Allemagne de 1944 est la production brute d’usine, non la livraison nette. Le regroupement Alliés contre Axe donne le rapport de production.
En 1944, les seuls États-Unis construisaient plus d’avions que l’Allemagne, le Japon et l’Italie réunis, et la construction navale américaine dépassait d’un ordre de grandeur celle de n’importe quel État de l’Axe pris isolément. Ajoutez la production britannique, soviétique et du Commonwealth et le rapport allié / Axe en armements finis atteignait environ trois contre un dans les grandes catégories. La stratégie, le commandement, le terrain et la performance opérationnelle des armées sur le champ de bataille ont déterminé où et comment la guerre a été gagnée. La production industrielle a déterminé que la guerre pouvait être gagnée tout court, dans le calendrier où les Alliés l’ont menée.
L’expérience de guerre a façonné le consensus politique d’après-guerre qui a couru dans les années 1940 et 1950 à travers les grandes économies occidentales. La réussite d’une mobilisation dirigée par l’État (la coordination industrielle du WPB, le contrôle des prix de l’OPA, la base d’imposition de masse ouverte par le Revenue Act de 1942, la combinaison du financement par déficit et des bons de guerre, la conversion de l’industrie de consommation sous direction gouvernementale) a montré qu’une coordination étatique de grande échelle pouvait être administrativement compétente et politiquement supportée dès lors que l’objectif faisait suffisamment consensus. La classe politique sortie de la guerre était prête à accepter, en matière de politique de l’emploi, d’assurance sociale, de planification industrielle et de stabilisation macroéconomique, des rôles gouvernementaux que la classe politique des années 1920 aurait rejetés. Le rapport Beveridge, publié en Grande-Bretagne en décembre 1942 sous le titre Social Insurance and Allied Services, esquissait une architecture complète d’État-providence couvrant les allocations familiales, un service national de santé, l’engagement de plein-emploi et l’assurance sociale contributive, que le gouvernement Attlee allait mettre en œuvre après 1945. Le plan Beveridge était un travail de politique publique fait en temps de guerre, rédigé alors que les bombes tombaient encore, et il a porté la légitimité de guerre de la fourniture coordonnée par l’État jusque dans le règlement politique du temps de paix. Le consensus d’économie mixte du quart de siècle d’après-guerre, avec sa gestion keynésienne de la demande, ses États-providence élargis et ses engagements de politique industrielle, reposait sur l’expérience de guerre qui l’avait rendu crédible.
Les architectes de l’ordre d’après-guerre avaient deux points de référence : une guerre qu’ils menaient encore et un effondrement de l’entre-deux-guerres qu’ils venaient de traverser.
La dévaluation compétitive des années 1930, avec la sortie de la livre de l’or en 1931, la dévaluation du dollar contre l’or en 1933–1934 et l’accord tripartite de 1936, avait montré qu’un ajustement de change non coordonné transformait la défense par chaque pays de sa propre balance des paiements en une exportation déflationniste du chômage vers ses partenaires commerciaux. La fuite des capitaux avait déstabilisé l’étalon de change-or de la fin des années 1920 et accéléré les faillites bancaires pendant les pires années de la Dépression. Les accords de clearing bilatéraux, et singulièrement le Nouveau Plan de Hjalmar Schacht en 1934, avaient découpé le commerce en corridors politiquement administrés et réduit le caractère multilatéral de l’économie internationale que l’étalon-or d’avant 1914 avait porté. L’étalon-or lui-même, restauré dans presque tout le monde industriel en 1928 et rompu dans presque tout ce même monde en 1936, avait transmis la pression déflationniste des pays qui tentaient de défendre leur parité vers ceux qui l’avaient déjà abandonnée, imposant une contraction compétitive à l’ensemble du système. (L’entre-deux-guerres fait l’objet du chapitre précédent.) Les architectes de l’après-guerre ont pris ces échecs pour contraintes de conception. Quoi que le nouvel ordre bâtisse, il lui fallait empêcher la dévaluation compétitive, administrer les mouvements de capitaux sans imposer l’autarcie, restaurer le commerce multilatéral et découpler la politique monétaire intérieure d’une discipline métallique qui s’était effondrée sous la pression politique.
La négociation anglo-américaine qui a produit la conception a couru de 1941 à 1944 par deux voies parallèles. La voie politique a été ouverte par la Charte de l’Atlantique, signée par Roosevelt et Churchill à bord de l’USS Augusta en août 1941, quatre mois avant l’entrée en guerre des États-Unis. Ses huit points comprenaient un engagement à « la collaboration la plus complète entre toutes les nations dans le domaine économique » et un accès « sur un pied d’égalité » au commerce et aux matières premières. L’article VII de l’accord d’aide mutuelle, signé en février 1942, subordonnait l’aide du prêt-bail qui maintenait la Grande-Bretagne dans la guerre à un engagement britannique d’après-guerre : négocier l’élimination de la discrimination commerciale, et nommément du système de préférence impériale établi à Ottawa en 1932. L’article VII a tiré la planification du Trésor britannique dans un cadre d’après-guerre dont les États-Unis fixeraient les termes. La voie technique a été ouverte par les travaux de rédaction menés en parallèle au Trésor britannique sous John Maynard Keynes et au Trésor américain sous Harry Dexter White, qui ont produit les deux plans institutionnels concurrents que la conférence aurait à concilier.
Le plan de Keynes était celui d’une Union internationale de compensation. Son instrument central était le bancor, véritable actif de réserve international, défini en or mais non remboursable en or, dans lequel tous les soldes commerciaux internationaux auraient été libellés et réglés. Chaque pays aurait disposé auprès de l’Union d’un découvert autorisé calibré sur son volume d’échanges. Les pays excédentaires auraient accumulé des soldes en bancor et les pays déficitaires les auraient tirés. Les obligations d’ajustement devaient être symétriques : les pays durablement excédentaires auraient subi des pénalités (intérêts sur les soldes excédentaires, à terme confiscation des excédents accumulés) parallèles à celles qui pesaient sur les pays déficitaires, sur l’idée que la charge de l’ajustement, dans toute relation commerciale déséquilibrée, revient autant au pays qui accumule l’excédent qu’à celui qui creuse le déficit. Le contrôle des capitaux faisait partie intégrante du plan, traité comme un instrument permanent que les pays déploieraient pour isoler leur politique monétaire intérieure des flux de capitaux spéculatifs. Les prémisses du plan étaient keynésiennes au sens institutionnel : l’engagement de plein-emploi comme priorité de politique intérieure que les arrangements internationaux devaient soutenir ; le scepticisme sur la compatibilité entre la libre circulation des capitaux et l’autonomie de politique macroéconomique dont les gouvernements auraient besoin ; l’intuition d’un ajustement symétrique qui répartit la charge sur l’ensemble du système.
Le plan de White était celui d’un Fonds de stabilisation. Son instrument central était un pool de contributions en monnaies nationales, libellé et effectivement ancré en dollars, sur lequel les pays membres pourraient tirer par tranches conditionnelles quand ils auraient besoin de financer un déficit de balance des paiements. L’ajustement était structurellement asymétrique : les pays déficitaires qui tiraient sur le Fonds acceptaient des conditions de politique économique, les pays excédentaires, ce qui en 1944 voulait dire les États-Unis eux-mêmes, n’avaient aucune obligation parallèle. Le dollar était ancré sur l’or à 35 dollars l’once, parité héritée de la dévaluation de 1934, et les autres monnaies étaient ancrées sur le dollar par des parités déclarées. Le contrôle des capitaux était autorisé, sans être positivement encouragé. Le plan reflétait la position structurelle des États-Unis comme créancier dominant de la guerre : riches en or, excédentaires au compte courant, fournisseurs de la liquidité internationale, le pays qui écrirait les règles et supporterait le coût le plus faible à les voir appliquées.
L’économie politique de la négociation s’est jouée à l’intérieur de cette asymétrie. Keynes négociait depuis une position de faillite : en 1944, la Grande-Bretagne avait liquidé l’essentiel de ses réserves en dollars et accumulé envers la zone sterling des engagements, les « balances sterling » détenues par l’Inde, l’Égypte et d’autres fournisseurs de l’effort de guerre britannique, qui dépassaient de loin ce qui lui restait d’or et de dollars. White négociait depuis une position de domination, avec derrière lui l’autorisation politique du secrétaire au Trésor Henry Morgenthau Jr. et le cadrage général de Roosevelt. Le règlement conclu au Mount Washington Hotel de Bretton Woods, dans le New Hampshire, en juillet 1944, a pris le plan de White pour ossature institutionnelle. Le bancor a été écarté et le système de parités ancré sur le dollar est devenu l’architecture. Les concessions keynésiennes ont été inscrites en des points précis : l’article XIV autorisait une période de transition, attendue d’abord d’environ cinq ans et étendue en pratique jusqu’à décembre 1958 pour les grandes monnaies ouest-européennes, pendant laquelle les pays pouvaient maintenir des restrictions de change ; l’article VI § 3 autorisait positivement les pays membres à recourir au contrôle des capitaux pour réguler les mouvements internationaux de capitaux, écart explicite avec la prémisse de l’étalon-or selon laquelle les capitaux doivent circuler librement.
La conférence elle-même a duré trois semaines à partir du 1er juillet 1944. Sept cent trente délégués de 44 nations se sont réunis au Mount Washington Hotel. Keynes présidait la commission II (la Banque), White dirigeait la commission I (le Fonds). L’essentiel de la rédaction technique avait été fait à l’avance par la voie bilatérale anglo-américaine, et le travail en séance plénière a consisté à formaliser un texte prénégocié et à gérer les petites délégations dont l’accord était nécessaire à la légitimité institutionnelle. L’acte final a été signé le 22 juillet. (La frise chronologique de la pensée économique situe Bretton Woods dans l’arc plus large qui comprend l’œuvre publiée de Keynes et la révolution keynésienne des années 1930. Pour ce placement, voir l’ensemble de l’époque keynésienne sur la frise chronologique de la pensée économique. La filiation doctrinale qui va de la Théorie générale au courant dominant de la politique économique d’après-guerre relève du livre d’histoire de la pensée économique.)
The Battle of Bretton Woods (2013) de Benn Steil présente la négociation comme un affrontement quasi à somme nulle entre les États-Unis et le Royaume-Uni, où White a déjoué Keynes sur à peu près chaque disposition contestée, en tirant un poids supplémentaire du fil documenté des sympathies prosoviétiques de White et de son identification ultérieure, par des transfuges soviétiques, comme source de renseignement en temps de guerre. Une littérature plus large, les histoires institutionnelles du FMI de James Boughton, le cadrage d’économie politique de l’ordre financier d’après-guerre par Eric Helleiner, la biographie de Keynes en trois volumes de Robert Skidelsky, lit la négociation comme un compromis bilatéral borné par des faits structurels que les négociateurs ne pouvaient pas changer : la domination américaine sur l’or et la position de créancier, la dépendance financière britannique de guerre, l’exigence politique que tout ce qui serait bâti passe le Sénat américain et un Parlement britannique qui venait de passer cinq ans en guerre. Le récit de Steil ajoute du détail à l’affrontement bilatéral. Il ne déloge pas la lecture structurelle.
Le Fonds monétaire international administrait le système de parités et fournissait un financement d’urgence de balance des paiements. La Banque internationale pour la reconstruction et le développement fournissait des capitaux à long terme pour la reconstruction et, plus tard, pour le développement. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, signé en 1947 comme premier pas provisoire vers une Organisation internationale du commerce qui n’a jamais vu le jour, est devenu par défaut le régime des règles commerciales. Les trois ensemble portaient les quatre engagements fonctionnels que les leçons de l’entre-deux-guerres avaient dictés : un ajustement de change administré sans dévaluation compétitive, un financement de balance des paiements sans déflation forcée, un financement de reconstruction à long terme et une libéralisation commerciale multilatérale progressive par marchandage réciproque.
Le FMI tel qu’il a été conçu siégeait au centre du système. Chaque pays membre déclarait une parité pour sa monnaie, exprimée soit directement en or, soit en dollars américains à la parité de 35 dollars l’once. Les taux de change de marché étaient maintenus dans une bande de ±1 % autour de la parité par l’intervention des banques centrales, et le FMI fournissait la liquidité en dollars nécessaire à cette intervention par des droits de tirage sur le pool de monnaies souscrites du Fonds. Les quotes-parts, souscriptions financières qui déterminaient la contribution de chaque membre aux ressources mises en commun, son droit de tirage et son poids de vote dans les décisions du Fonds, se calculaient par une formule combinant le revenu national, les réserves en or et en dollars, les exportations et la variabilité des échanges. La distribution initiale des quotes-parts donnait aux États-Unis environ 32 % des souscriptions totales et environ 27 % des droits de vote. Le Royaume-Uni en détenait environ 14 %. L’asymétrie structurelle était bâtie dans l’institution : les États-Unis disposaient d’un veto de fait sur les décisions à majorité qualifiée, modifications des quotes-parts et ajustements de parité au-delà de seuils définis, qui exigeaient 80 ou 85 % des voix, et les préférences du Trésor américain pesaient de façon disproportionnée sur chaque question opérationnelle. Les taux de change fixes mais ajustables étaient la caractéristique technique qui définissait le système : les parités pouvaient être ajustées par les pays membres avec l’accord du FMI en cas de déséquilibre fondamental, terme non défini dont le flou était délibéré et qui laissait au Fonds et aux pays membres la latitude de négocier les ajustements cas par cas. (La mécanique formelle des taux de change fixes mais ajustables, le modèle de Mundell-Fleming et le cadre du triangle d’incompatibilité en économie ouverte, ce « trilemme » qui organise les arbitrages de politique économique entre mobilité des capitaux, stabilité de change et autonomie monétaire, vivent dans le chapitre 17 du manuel d’économie. Le socle de théorie monétaire se trouve dans le chapitre 16 du manuel d’économie.) La convertibilité du compte courant, définie comme la liberté d’échanger des monnaies pour financer le commerce de biens et de services, était l’objectif opérationnel, codifié à l’article VIII des statuts du FMI. Le libéralisme encastré, nom que Ruggie (1982) a donné au compromis politique placé au cœur du système, où des marchés internationaux ouverts pour les biens et les transactions courantes allaient de pair avec la fermeture autorisée des comptes de capital nationaux afin que la politique intérieure de plein-emploi garde son autonomie, était inscrit à l’article VI § 3, qui autorisait positivement les pays membres à maintenir ou à imposer un contrôle des capitaux.
La BIRD a été conçue comme prêteur à long terme pour la reconstruction et le développement. Son objet initial était la reconstruction européenne, et ses premiers prêts, consentis en 1947, sont allés à la France (250 millions de dollars, le plus gros prêt unique de sa première décennie), aux Pays-Bas, au Danemark et au Luxembourg. Les conditions de prêt de la Banque étaient de longue échéance à des taux proches du marché, financées d’abord par le capital versé souscrit par les États membres, puis de plus en plus par l’émission d’obligations sur les marchés privés, à New York surtout. Les dons du plan Marshall ayant largement déplacé, après 1948, la demande de financement de reconstruction des grandes économies ouest-européennes, le portefeuille de la Banque s’est déporté vers le prêt au développement dans la périphérie non européenne : au milieu des années 1950, l’essentiel des nouveaux prêts de la BIRD allait à l’Asie, à l’Amérique latine et, ensuite, à l’Afrique postcoloniale. Le pivot de la reconstruction vers le développement a été une adaptation opérationnelle, non anticipée en 1944, à un contexte où le problème initial de reconstruction était traité par un autre instrument.
Le volet commercial de l’architecture s’est révélé fragile à assembler. La conférence de 1944 avait laissé à des négociations ultérieures la construction de l’institution commerciale. La Charte de La Havane instituant une Organisation internationale du commerce, rédigée à la conférence des Nations unies sur le commerce et l’emploi tenue à La Havane en 1947–1948 et signée en mars 1948 par 53 pays, était une construction institutionnelle ambitieuse couvrant les droits de douane, les restrictions quantitatives, les engagements de politique de l’emploi, les pratiques commerciales restrictives, les accords de produits de base et l’investissement étranger. La Charte est partie au Sénat américain pour ratification et n’en est jamais revenue : l’administration Truman, devant une opposition républicaine qui lisait les dispositions sur l’emploi et sur les produits de base comme des engagements de planification économique que le Sénat n’accepterait pas, l’a retirée de l’ordre du jour en décembre 1950. L’OIC a été abandonnée. Ce qui a survécu est l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, signé en octobre 1947 par 23 parties contractantes fondatrices comme instrument provisoire destiné à verrouiller les concessions tarifaires négociées au premier cycle de Genève en attendant la ratification de l’OIC. L’OIC ayant échoué, le GATT est resté : un régime de règles commerciales plus étroit, appliqué à titre provisoire pendant quarante-huit ans jusqu’à ce que l’OMC le remplace en 1995, et devenu par défaut le noyau institutionnel de la libéralisation commerciale multilatérale. (La section 13.6 reprend le GATT en détail.)
Survolez ou touchez une case pour voir comment les flux de chaque institution atteignent l’anneau des membres. Deux commandes changent ce que le diagramme montre.
Figure 13.2 (interactif). Survolez une case pour son mandat et ses flux, basculez la bande du libéralisme encastré, passez du « tel que conçu » (1944) au « tel qu’il a fonctionné » (1958→). L’architecture n’a commencé à fonctionner comme prévu que quatorze ans après la conférence (§ 13.5).
Les trois institutions fonctionnaient comme un système. La libéralisation des échanges par le GATT supposait des taux de change stables. Des taux stables supposaient un financement du FMI. Et ce financement n’était réalisable que parce que le contrôle des capitaux (la bande ambre) empêchait les flux spéculatifs d’imposer un ajustement déflationniste. Passez au « tel qu’il a fonctionné » et le diagramme estompe ce qui ne marchait pas encore en 1944 : le GATT n’était que le reliquat de l’OIC, et la plupart des monnaies ne sont devenues convertibles qu’en 1958.
Cinq éléments opérationnels devaient s’emboîter : la convertibilité du compte courant associée à la fermeture autorisée du compte de capital ; les parités fixes mais ajustables sous surveillance du FMI ; l’étalon or-dollar avec l’engagement américain de convertibilité du dollar en or à 35 dollars l’once ; la libéralisation commerciale multilatérale par les cycles du GATT ; et les capitaux à long terme fournis par la BIRD. La libéralisation des échanges par le GATT dépendait de taux de change stables, sans quoi les concessions tarifaires auraient perdu leur sens au fil d’années de négociation. Des taux stables exigeaient un financement de balance des paiements par le FMI, sans quoi les pays auraient été poussés vers l’ajustement déflationniste que l’étalon-or de l’entre-deux-guerres avait imposé. Cet ajustement déflationniste pouvait être évité parce que la fermeture du compte de capital protégeait la politique intérieure de la pression spéculative qu’auraient engendrée des parités fixes accompagnées d’une libre mobilité des capitaux. Le financement de reconstruction et de développement à long terme fourni par la BIRD répondait à la demande d’investissement structurel pour laquelle le prêt de court terme du FMI n’était pas fait. La prémisse du système était keynésienne au sens institutionnel : l’engagement de plein-emploi comme priorité de politique intérieure que les arrangements internationaux devaient soutenir ; le scepticisme sur la mobilité des capitaux comme contrainte de conception ; l’intuition d’un ajustement symétrique, imparfaitement réalisée dans le règlement asymétrique des parités. Le rôle opérationnel du FMI comme analogue d’une banque centrale internationale, fournissant la liquidité internationale et coordonnant la gestion des changes entre banques centrales nationales, est le point de référence historique du débat contemporain que développe la Grande Question « Que doivent faire les banques centrales ? ».
La conception de Bretton Woods affrontait un choix structurel auquel aucune architecture monétaire n’échappe. Un pays peut détenir au plus deux des trois éléments suivants : un taux de change fixe, la libre circulation des capitaux, une politique monétaire indépendante. Choisissez-en deux ci-dessous : le troisième se grise, et le panneau nomme le régime historique que ce choix produit.
Figure (interactif). Le triangle d’incompatibilité en économie ouverte comme choix de conception de Bretton Woods. Sélectionnez deux sommets, le troisième est imposé. Le modèle formel (Mundell–Fleming, la machinerie IS-LM-BP) vit dans le chapitre 17 du manuel d’économie. Ce modèle-jouet enseigne le choix historique, non la dérivation.
Bretton Woods voulait des taux de change stables (pour rendre le commerce prévisible) et de la marge pour une politique intérieure de plein-emploi (la leçon des années 1930). Ces deux-là ensemble imposent le troisième sacrifice : les capitaux doivent être contrôlés. Le compromis du libéralisme encastré était le seul sommet qui restait une fois que les concepteurs avaient refusé de renoncer aux taux fixes comme à l’autonomie de leur politique.
Le triangle d’incompatibilité énonce que, de $\{$taux fixe, libre mobilité des capitaux, autonomie monétaire$\}$, un pays peut en détenir au plus deux. En mobilité parfaite des capitaux avec un taux fixe, le taux d’intérêt intérieur est arrimé au taux mondial $i = i^*$ et la politique monétaire perd toute prise. Bretton Woods a choisi $\{$fixe, autonomie$\}$ et sacrifié la mobilité (contrôle des capitaux).
Formellement, c’est le sommet d’économie ouverte du modèle de Mundell–Fleming en changes fixes : la courbe BP est horizontale en $i^*$, et une expansion monétaire qui abaisse $i$ déclenche une sortie de capitaux que la banque centrale doit compenser, sauf si les capitaux sont contrôlés. La dérivation complète se trouve dans le chapitre 17 du manuel d’économie.
Le premier grand test opérationnel de l’architecture a été une urgence humanitaire et politique : la reconstruction de l’Europe occidentale d’après-guerre.
Le plan Marshall a été une ingénierie institutionnelle à l’échelle d’un continent, financée par des dons et des prêts américains dont la contribution budgétaire directe au PIB des bénéficiaires atteignait en moyenne 2 à 2,5 % au pic, mais dont la conditionnalité, les exigences de coordination et le mécanisme des fonds de contrepartie ont changé la gouvernance économique européenne d’une manière que les seuls montants en dollars ne restituent pas. Le programme a couru d’avril 1948 à juin 1952. Les décaissements totaux de l’ECA au profit de seize pays bénéficiaires se sont élevés à environ 13,3 milliards de dollars, soit à peu près 150 à 170 milliards de dollars de 2020.
L’instrument du côté américain était l’Economic Cooperation Administration (ECA), créée par le Foreign Assistance Act d’avril 1948 et dirigée par Paul Hoffman. L’ECA rendait compte au président mais opérait hors du département d’État, avec des missions régionales dans chaque pays bénéficiaire. L’instrument du côté européen était l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), créée en avril 1948 pour coordonner la réponse européenne à l’offre Marshall. Chaque gouvernement bénéficiaire soumettait à l’OECE des programmes économiques annuels, que celle-ci examinait, répartissait et recommandait au décaissement, l’ECA les approuvant ou les modifiant. La structure imposait une coordination multilatérale à des pays dont les politiques économiques n’étaient plus coordonnées depuis 1939. L’élimination progressive par l’OECE des restrictions quantitatives sur le commerce intra-européen a couru en parallèle de la répartition de l’aide et a bâti ce qu’Alan Milward a nommé plus tard le sauvetage européen de l’État-nation, préhistoire pratique du projet d’intégration européenne que le traité de Rome formaliserait en 1957. (L’OECE s’est réorganisée en OCDE en 1961, avec l’adhésion américaine et canadienne.)
La conditionnalité avait trois dimensions formelles, plus une quatrième par les missions de productivité. D’abord, la libéralisation du commerce intra-européen par l’élimination progressive des restrictions quantitatives sous l’égide de l’OECE, codifiée dans le Code de libération de 1950. Ensuite, la soumission et l’examen des programmes économiques nationaux par l’OECE. Enfin, les fonds de contrepartie : le produit en monnaie locale que les gouvernements bénéficiaires encaissaient lorsque les importations en dollars financées par l’ECA étaient vendues sur le marché intérieur était placé sur des comptes spéciaux et libéré seulement avec l’accord conjoint des États-Unis et du bénéficiaire, ce qui maintenait l’influence de l’ECA sur les décisions budgétaires et d’investissement longtemps après le versement des dons en dollars. En France, les fonds de contrepartie ont financé une part substantielle de la modernisation industrielle du plan Monnet. Les missions de productivité ont envoyé quelque 24 000 cadres, techniciens et responsables syndicaux européens dans les usines américaines entre 1948 et 1952, propageant un modèle de capitalisme industriel à haute productivité, hauts salaires et consommation de masse que le règlement d’après-guerre allait adopter.
Le problème de la pénurie de dollars de la fin des années 1940 a reçu une réponse institutionnelle avec l’Union européenne des paiements (UEP), créée en juillet 1950 avec un capital initial doté par le plan Marshall. L’UEP était un mécanisme de compensation multilatérale : les excédents et les déficits bilatéraux entre les dix-sept membres européens étaient compensés chaque mois et réglés en unités UEP, définies contre le dollar américain, plutôt qu’en dollars rares eux-mêmes. Le règlement se faisait pour partie en crédit, pour partie en or, environ 40 % en or ou en devise convertible et 60 % en crédit UEP dans les premières années, la proportion se déplaçant vers un règlement en or plus élevé à mesure que les monnaies européennes se renforçaient. L’UEP a été l’expédient trouvé à l’hypothèse prématurée de l’architecture, celle d’une convertibilité du compte courant rapidement atteignable. Elle a permis au commerce européen multilatéral de se développer à l’intérieur de la période de pénurie de dollars sans contraindre chaque paire de pays au clearing bilatéral. L’UEP a été liquidée en décembre 1958, quand les grandes monnaies ouest-européennes sont revenues à la convertibilité du compte courant.
| Pays bénéficiaire | Total des décaissements ECA (millions de dollars) | Répartition dons / prêts |
|---|---|---|
| Royaume-Uni | 3,189 | Dons (pour l’essentiel) |
| France | 2,713 | Dons (pour l’essentiel) |
| Italie | 1,508 | Mixte |
| Allemagne de l’Ouest | 1,390 | Surtout des prêts |
| Pays-Bas | 1,083 | Mixte |
| Belgique–Luxembourg | 556 | Mixte |
| Autriche | 468 | Dons (pour l’essentiel) |
| Grèce | 366 | Dons (pour l’essentiel) |
| Danemark | 273 | Mixte |
| Norvège | 255 | Mixte |
| Irlande | 146 | Surtout des prêts |
| Turquie | 137 | Mixte |
| Suède | 107 | Surtout des prêts |
| Portugal | 51 | Mixte |
| Islande | 29 | Mixte |
| Programmes administratifs et régionaux | 1,029 | — |
| Total | 13,300 | — |
Le tableau montre des dollars. L’argument tient à ce qui se passe quand on change d’axe. Basculez sur la part du PIB du bénéficiaire et les barres se réordonnent : les grands bénéficiaires en valeur absolue (le Royaume-Uni, la France) rétrécissent tandis que les économies plus petites (l’Autriche, les Pays-Bas) montent, parce que les mêmes dollars pesaient bien plus lourd rapportés à une petite économie. Ce réordonnancement rend visible la lecture de DeLong et Eichengreen : un poids budgétaire direct modeste, un large effet de coordination.
Figure 13.3 (interactif). Aide du plan Marshall par pays bénéficiaire. Basculez entre les dollars absolus et la part du PIB du bénéficiaire, filtrez sur les cinq principaux ou sur les économies plus petites. Les parts de PIB sont approximatives, tirées d’Eichengreen–Uzan (1992) et des PIB du projet Maddison. Là où le PIB d’un bénéficiaire pour 1948–52 n’est pas nettement disponible, la barre par PIB est omise plutôt que fabriquée.
Les quatre plus gros bénéficiaires (Royaume-Uni, France, Italie, Allemagne de l’Ouest) ont absorbé environ 65 % du total, et l’ajout des Pays-Bas porte les cinq premiers à près des trois quarts. La concentration reflétait à la fois la taille des économies bénéficiaires et la priorité politique et stratégique que Washington attachait à certains cas. La part substantielle de la Grande-Bretagne, malgré une préservation industrielle relative pendant la guerre, tenait au fait structurel de son épuisement financier. L’aide française a financé les investissements de modernisation de Monnet. L’aide italienne a été calibrée sur l’affrontement politique avec le Parti communiste italien que l’élection de 1948 avait cristallisé. L’aide ouest-allemande, acheminée surtout sous forme de prêts et démarrée plus tard, a alimenté la reprise qui, sous la réforme monétaire d’Erhard et le cadre de l’économie sociale de marché, allait devenir le miracle économique ouest-allemand des années 1950. (La carte du PIB porte des séries longues plus complètes pour la France, l’Allemagne de l’Ouest et le Royaume-Uni.)
L’effet structurel et politique du Plan a été plus substantiel que sa contribution budgétaire directe. La lecture de Bradford DeLong et Barry Eichengreen (1993), intitulée avec une concision caractéristique « The Marshall Plan : history’s most successful structural adjustment program », traite le Plan comme une ingénierie institutionnelle dont le gain en coordination politique a dépassé sa modeste contribution en part de PIB. Le cadre de l’OECE a bâti l’habitude de coordination multilatérale qui a survécu dans la Communauté européenne du charbon et de l’acier (1951) et dans la Communauté économique européenne (1957). La conditionnalité a enraciné le règlement d’économie mixte qui a défini l’économie politique de l’Europe occidentale d’après-guerre : une politique industrielle orientée vers la productivité associée à l’expansion de l’État-providence, une stabilisation monétaire associée au contrôle des capitaux, une libéralisation commerciale associée à la protection sectorielle. La culture de la productivité a recadré les relations entre patronat et salariés autour du partage des gains de productivité.
Le bloc de l’Est a été exclu par un processus politique, non par conception. Le discours du secrétaire d’État George Marshall à Harvard, le 5 juin 1947, adressait l’offre à tous les pays européens. Le ministre soviétique des Affaires étrangères Molotov a assisté à la réunion des ministres des Affaires étrangères à Paris plus tard le même mois et est reparti au bout de deux jours. La Tchécoslovaquie et la Pologne ont d’abord marqué leur intérêt, puis se sont retirées sous pression soviétique directe au début de juillet 1947. Le cabinet tchécoslovaque a voté à l’unanimité pour le 4 juillet et s’est déjugé le 10, après qu’une délégation eut été convoquée à Moscou. Le calcul de Staline était qu’une participation au plan Marshall aurait intégré le bloc de l’Est dans un ordre dirigé par l’Occident, incompatible avec la consolidation politique que poursuivait la politique soviétique. Le CAEM a été créé en janvier 1949 comme cadre institutionnel parallèle du bloc socialiste, et le ch. 15 reprend le récit des systèmes parallèles.
Le système de Bretton Woods n’a commencé à fonctionner comme prévu qu’en 1958. Les quatorze premières années ont été consacrées à résoudre le problème de pénurie de dollars que la conception n’avait pas anticipé. Les treize suivantes l’ont été à administrer la contradiction structurelle que le succès même de l’architecture, en rétablissant la convertibilité, a fait remonter à la surface.
La phase de pénurie de dollars a couru des années d’immédiat après-guerre à 1958. Les économies européennes et l’économie japonaise avaient besoin de dollars pour importer des biens d’équipement, des vivres, des matières premières et du pétrole américains, et leurs exportations vers les États-Unis étaient trop faibles pour gagner des dollars dans les volumes nécessaires. L’hypothèse de conception de l’architecture, une convertibilité du compte courant opérationnelle peu après la guerre avec des parités défendues par les droits de tirage du FMI et l’intervention des banques centrales, s’est heurtée à la réalité : il n’y avait pas assez de dollars en circulation hors des États-Unis pour rendre cette convertibilité praticable. La tentative de convertibilité de la livre en 1947, imposée par l’accord de prêt anglo-américain de 1946, a duré six semaines avant qu’une ruée sur la livre ne contraigne le gouvernement britannique à la suspendre. Les dons du plan Marshall et l’Union européenne des paiements (§ 13.4) ont été les réponses institutionnelles. L’une et l’autre ont acheté du temps, pendant lequel la production européenne s’est rétablie et l’écart de la pénurie de dollars s’est resserré.
Le 27 décembre 1958 a été la charnière. À cette date, huit pays d’Europe occidentale (Belgique, France, Allemagne de l’Ouest, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Suède, Royaume-Uni) ont rétabli la convertibilité du compte courant pour les détenteurs non résidents. D’autres pays européens ont suivi dans les années suivantes, et le rétablissement japonais est venu en 1964. L’architecture a ensuite tenu de façon cohérente une dizaine d’années. Le rôle de surveillance des parités du FMI a pris un sens opérationnel qu’il n’avait pas eu auparavant, et les prêts du Fonds se sont étendus à mesure que les membres tiraient sur leurs quotes-parts pour défendre leur parité contre les mouvements de monnaie plus amples que la convertibilité rendait possibles.
Le problème de la pénurie de dollars s’est inversé en un problème de surabondance de dollars au cours des années 1960. L’excédent courant américain s’est resserré à mesure que la production européenne et japonaise se rétablissait, et le compte de capital est passé en déficit substantiel à mesure que les multinationales américaines investissaient dans la capacité de production européenne et que les dépenses militaires outre-mer accumulaient des avoirs en dollars à l’étranger. Le déficit cumulé de la balance des paiements américaine a couru de l’ordre de 1 à 3 milliards de dollars par an au début des années 1960, puis s’est accéléré. Les avoirs en dollars détenus à l’étranger, fraction des réserves d’or monétaire américaines au début des années 1950, ont dépassé le stock d’or américain en 1960 et ont continué de croître tandis que les réserves d’or américaines déclinaient vers la couverture en or que la Réserve fédérale maintenait derrière l’émission intérieure de billets.
Robert Triffin, économiste belgo-américain à Yale, a nommé le problème structurel dans un témoignage devant le Joint Economic Committee du Congrès américain en octobre 1959 et l’a développé dans Gold and the Dollar Crisis, publié en 1960. Le dilemme de Triffin identifiait une contradiction interne à l’étalon or-dollar : le système exigeait des États-Unis des déficits soutenus de balance des paiements pour fournir la liquidité internationale que réclamait la croissance du commerce mondial, mais ces déficits accumulaient des engagements en dollars face à un stock d’or américain fixe à la parité de 35 dollars l’once, ce qui érodait la crédibilité de l’engagement de convertibilité or du dollar sur lequel reposait le système de parités. Ou bien les États-Unis cessaient d’être en déficit, et l’économie mondiale affrontait un étranglement de liquidité, ou bien les déficits continuaient, et la convertibilité or du dollar devenait à terme intenable. Le dilemme était structurel : aucun ajustement de politique intérieure aux États-Unis ne pouvait résoudre une contradiction que la conception du système avait intégrée. (Le versant modèle formel du triangle d’incompatibilité en économie ouverte, qui veut que la mobilité des capitaux, les taux de change fixes et l’autonomie de la politique monétaire forment un trio dont un pays ne peut détenir que deux termes au plus, vit dans le chapitre 17 du manuel d’économie.)
Le curseur fixe l’ampleur du déficit de la balance des paiements américaine, c’est-à-dire le nombre de dollars que le pays injecte chaque année dans les réserves mondiales. Observez deux indicateurs qui ne peuvent pas rester verts ensemble : la liquidité mondiale (le commerce dispose-t-il d’assez de dollars pour croître ?) et la confiance (reste-t-il assez d’or derrière les dollars pour tenir la promesse des 35 dollars l’once ?).
Figure (interactif). Le dilemme de Triffin comme un piège dans lequel vous pouvez entrer vous-même. Déplacez le curseur de déficit : le taux de couverture et les deux indicateurs se mettent à jour. Aucune position ne met les deux au vert.
Plus les États-Unis envoient de dollars à l’étranger pour huiler le commerce mondial, moins leur promesse d’échanger chacun d’eux contre de l’or à 35 dollars l’once est crédible. Fournissez trop peu de dollars et le commerce mondial étouffe faute de réserves. Fournissez-en assez et l’or qui les couvre s’amenuise. Aucun choix de déficit n’y échappe.
Soit $G$ le stock d’or américain (fixé à 35 dollars l’once) et $L(t) = L_0 + \sum d$ les engagements officiels en dollars détenus à l’étranger, où $d$ est le déficit annuel. La couverture s’écrit $\text{cov}(t) = G / L(t)$. La confiance exige $\text{cov} \ge 1$, la liquidité exige $d \ge d_{\min}$.
Quand $d$ augmente, $L(t)$ croît et $\text{cov}$ passe sous 1 : la confiance cède. Quand $d$ tombe sous $d_{\min}$, la liquidité cède. Aucun $d$ ne satisfait les deux dès lors que $L_0$ approche $G$ : l’ensemble réalisable est vide. C’est ce vide qui fait tout l’argument de Triffin.
Voici comment le piège a joué dans les faits. Faites défiler les années de 1948 à 1971 et observez les deux courbes se croiser : le stock d’or américain baisse, les engagements officiels en dollars détenus à l’étranger montent et le dépassent. Le croisement, le moment où les créances en dollars détenues à l’étranger l’emportent sur l’or capable de les honorer, arrive au début des années 1960. La série s’arrête en 1971, là où s’ouvre le chapitre suivant.
Figure (interactif). Stock d’or américain et engagements officiels en dollars détenus à l’étranger, 1948–1971. Faites défiler l’année : des repères d’événements se déclenchent en 1960, 1968 et 1971. Les courbes se croisent au début des années 1960, trouvez l’année vous-même. La série s’achève en 1971, la borne du chapitre.
Les défenses coopératives contre la pression du dilemme se sont construites au fil des années 1960. Le pool de l’or, créé en novembre 1961, était un arrangement entre huit banques centrales (États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne de l’Ouest, France, Italie, Belgique, Pays-Bas, Suisse) pour coordonner les interventions sur le marché de l’or de Londres et défendre le prix de 35 dollars l’once contre la pression du marché privé. (L’intervention coordonnée des banques centrales dans le pool de l’or fait partie du débat contemporain que porte la Grande Question « Que doivent faire les banques centrales ? ».) Les lignes de swap bilatérales de la Réserve fédérale avec les grandes banques centrales européennes, substantiellement étendues après 1962, fournissaient une liquidité de court terme dans les monnaies des pays membres. Les Accords généraux d’emprunt (AGE), conclus en 1962 entre le FMI et dix grands membres, le « Groupe des Dix », complétaient les ressources du Fonds par des lignes de crédit permanentes. Les droits de tirage spéciaux (DTS), autorisés à l’assemblée annuelle du FMI de 1969 et alloués pour la première fois en 1970, étaient une réponse partielle au problème d’offre de liquidité que le dilemme de Triffin avait identifié : un nouvel actif de réserve international, alloué aux pays membres au prorata de leurs quotes-parts. La première allocation a totalisé environ 9,5 milliards de dollars sur trois ans, montant substantiel mais faible au regard de la surabondance de dollars que le système portait en 1970.
La parité de la livre portait une pression particulière. La livre était ancrée à 2,80 dollars depuis la dévaluation de 1949 et pendant toutes les années 1960. Les déficits cumulés de balance des paiements, les engagements de la zone sterling et des crises de confiance récurrentes ont imposé des défenses répétées. Le gouvernement Wilson, héritant d’un déficit substantiel en 1964, a défendu la parité pendant trois années de ruées successives avant de dévaluer le 18 novembre 1967 à 2,40 dollars, soit une réduction de 14,3 %. La dévaluation de 1967 a été le changement de parité le plus lourd de conséquences de la période et elle a signalé aux marchés que d’autres grandes parités pouvaient n’être défendables qu’à un coût substantiel.
La pression terminale s’est accumulée en 1968–1971. Les déficits de balance des paiements américains se sont accélérés sous l’expansion budgétaire qui a financé la guerre du Viêt Nam et la Great Society sans hausses d’impôts équivalentes. Le pool de l’or s’est effondré en mars 1968, après que des achats d’or soutenus sur le marché privé eurent débordé sa capacité d’intervention. Les grandes banques centrales ont alors séparé le marché officiel, où l’or monétaire s’échangeait entre banques centrales à 35 dollars l’once, d’un marché privé où l’or s’échangeait à une prime qui flottait vers le haut, dans un système à deux étages. Ce marché à deux étages préservait l’ancrage nominal du système de parités tout en abandonnant sa défense effective contre la pression privée. La création des DTS en 1969 est venue trop tard et à une échelle trop faible pour traiter la surabondance structurelle. En 1970, l’architecture était intacte, la convertibilité fonctionnait et les parités tenaient avec le soutien coopératif des banques centrales, mais les pressions structurelles étaient visibles pour quiconque avait accès aux tableaux de balance des paiements du FMI.
Le système allait se clore le 15 août 1971, quand le président Nixon a suspendu la convertibilité or du dollar. L’effondrement et ce qui a suivi font l’objet du prochain chapitre monétaire.
Savoir si la suspension devait venir en 1971 est une question distincte de celle de la finitude du système. La contradiction de Triffin était structurelle, et la série de l’or et des engagements ci-dessus la suit. Barry Eichengreen lit la date comme le produit de la politique menée : les dépenses du Viêt Nam et de la Great Society ont été financées sans hausse d’impôts, une dévaluation a été différée tant qu’elle était encore peu coûteuse, et la réticence allemande et japonaise à réévaluer a laissé les États-Unis porter tout l’ajustement. La Grande Question « Pourquoi Bretton Woods s’est effondré » confronte les deux lectures l’une à l’autre, et au contrefactuel d’un vrai programme de réforme en 1968.
Le GATT a réussi en étant plus étroit que l’institution qu’il remplaçait : le commerce des produits manufacturés, avec des exceptions pour l’agriculture et pour l’industrialisation des pays en développement.
Trois engagements structurels organisaient le régime. Le traitement de la nation la plus favorisée (NPF), codifié à l’article premier, exigeait que toute concession tarifaire accordée par une partie contractante à un partenaire commercial soit étendue automatiquement et sans condition à tous les autres. La clause NPF était l’instrument de multilatéralisation : les concessions bilatérales devenaient multilatérales dès la clôture de chaque cycle, ce qui produisait une réduction tarifaire progressive sans obliger chaque paire de pays à négocier chaque concession. Le traitement national (article III) exigeait que les biens importés, une fois dédouanés, reçoivent un traitement non moins favorable que les biens nationaux en matière de taxes intérieures et de réglementation. Sans lui, les pays auraient pu neutraliser les concessions tarifaires par la réglementation intérieure. La réciprocité structurait chaque cycle : chaque pays offrait des concessions à peu près proportionnelles à celles qu’il recevait, ce qui construisait l’argument politique de la ratification en garantissant aux intérêts exportateurs nationaux un accès aux marchés étrangers proportionné à la concurrence à l’importation acceptée.
Les cycles ont suivi une cadence d’environ quatre à cinq ans. Genève 1947 a été le cycle fondateur : 23 parties contractantes et quelque 45 000 concessions tarifaires consolidées en une liste multilatérale unique. Annecy 1949 a ajouté 11 parties, dont l’Allemagne de l’Ouest par l’intermédiaire des autorités d’occupation. Torquay 1950–1951 a élargi encore l’adhésion. Genève 1956 a été un cycle plus modeste, mené pendant la reprise européenne. Le cycle Dillon (1960–1961) a négocié les ajustements tarifaires qu’imposait la formation de la Communauté économique européenne : le tarif extérieur commun de la CEE remplaçait les tarifs nationaux jusque-là distincts de ses six États membres, et le marchandage du cycle Dillon en a fixé les termes vis-à-vis des parties contractantes non membres. Le cycle Kennedy (1964–1967), autorisé par le Trade Expansion Act américain de 1962, a été le plus grand de la période. Soixante-deux pays participants sont passés du marchandage position par position à une formule d’abaissement linéaire, une réduction en pourcentage unique appliquée à de larges catégories tarifaires, ont obtenu une réduction moyenne de 35 à 50 % sur les produits manufacturés des pays industriels et ont conclu le premier accord non tarifaire du régime, un code antidumping.
| Cycle | Année(s) | Pays | Baisse moy. du cycle | Droit de douane cumulé (produits manufacturés des pays industriels) |
|---|---|---|---|---|
| Genève | 1947 | 23 | ~26% | ~30% |
| Annecy | 1949 | 34 | ~3% | ~29% |
| Torquay | 1950–1951 | 34 | ~4% | ~28% |
| Genève | 1956 | 22 | ~3% | ~25% |
| Dillon | 1960–1961 | 45 | ~4% | ~22% |
| Kennedy | 1964–1967 | 62 | ~35–50% | ~10% |
Le tableau énumère les cycles. Le graphique les donne à voir comme des marches distinctes d’une trajectoire descendante, et permet de basculer l’exception qui explique pourquoi le régime a tenu. Les droits de douane sur les produits manufacturés reculent brutalement, de ~40 % à ~10 %, en six cycles. Activez la couche des exceptions et une bande agricole plate apparaît au-dessus de la courbe descendante : le GATT a fonctionné sur les produits manufacturés précisément parce qu’il exemptait les secteurs politiquement inamovibles.
Figure 13.4 (interactif). Trajectoire tarifaire du GATT, 1947–1967, avec les six cycles en repères d’étape. Basculez la bande de l’exception agricole, illustrative et non série tarifaire précise : l’agriculture est restée largement exemptée sous la dérogation de 1955 obtenue au titre de la section 22 et sous la PAC de 1962. Le débat contemporain sur le libre-échange que ce dossier alimente se trouve dans la Grande Question « Le libre-échange est-il toujours bénéfique ? ».
Les droits de douane moyens sur les importations de produits manufacturés des pays industriels sont tombés d’environ 40 % à la fin de la Seconde Guerre mondiale, héritage de la surenchère tarifaire de 1930 et du commerce bilatéral administré qui l’a suivie, à environ 10 % à la clôture du cycle Kennedy en 1967. Le mécanisme était cumulatif : chaque cycle verrouillait les concessions par l’extension NPF, et le cycle suivant marchandait à partir des taux déjà consolidés plutôt qu’à partir des niveaux antérieurs au GATT. L’approche d’abaissement linéaire du cycle Kennedy a livré une réduction unique plus large que n’y étaient parvenus les cycles position par position, car l’abaissement linéaire comprime le marchandage sur les positions contestées en un engagement transversal unique, plus difficile à défaire par des objections sectorielles.
Les exceptions faisaient partie de la conception du régime. La section 22 de l’Agricultural Adjustment Act américain autorisait des quotas d’importation protégeant les programmes nationaux de soutien agricole, et une dérogation du GATT accordée en 1955 les a exemptés définitivement de la discipline NPF. La politique agricole commune de la CEE, établie en 1962, a bâti un régime structurellement semblable de prélèvements variables et d’achats d’intervention, qui a effectivement soustrait le commerce agricole à la discipline du GATT. L’article XVIII autorisait les pays en développement à recourir aux restrictions quantitatives, aux droits de douane protecteurs des industries naissantes et aux contrôles de balance des paiements au soutien d’une industrialisation par substitution aux importations. Ces exceptions étaient la condition politique de la discipline sur les produits manufacturés qui, elle, a bien été mise en œuvre : sans elles, le Sénat américain n’aurait pas ratifié et la plupart des parties contractantes du monde en développement n’auraient pas signé. Le régime a fonctionné pendant deux décennies en étant un régime de produits manufacturés, et l’OMC, à partir de 1995, tenterait l’extension agricole que le GATT avait structurellement évitée.
Le débat contemporain sur le libre-échange, la littérature sur le choc chinois, les effets de l’accession à l’OMC, le tournant protectionniste des années 2010, relève de la Grande Question « Le libre-échange est-il toujours bénéfique ? », dont l’histoire du GATT ci-dessus forme une partie de l’arrière-plan. L’évolution du régime commercial après 1971, le cycle de Tokyo, le cycle d’Uruguay et l’OMC, le cycle de Doha enlisé, relève d’un chapitre ultérieur.
L’ordre de Bretton Woods a produit un quart de siècle de stabilité monétaire internationale relative, le rétablissement de la production européenne, le retour à la convertibilité du compte courant et une réduction tarifaire soutenue. Il l’a fait en bâtissant cinq choses et en n’en bâtissant pas quatre autres.
Ce qui a été bâti. Un système de taux de change fixes mais ajustables sur l’étalon or-dollar, où les pays membres déclaraient des parités, les défendaient par l’intervention des banques centrales avec le financement du FMI et pouvaient les ajuster en cas de déséquilibre fondamental avec l’accord du Fonds. Un mécanisme de prêt d’urgence par le FMI, qui fournissait aux pays déficitaires une liquidité en dollars conditionnelle, à la place de l’ajustement inconditionné et impossible qu’avait exigé l’étalon-or de l’entre-deux-guerres. Une institution de financement à long terme, la BIRD, qui a fourni des capitaux de reconstruction à l’Europe occidentale à la fin des années 1940 puis a pivoté vers le financement du développement au fil des années 1950 et 1960. Un régime multilatéral de règles commerciales, le GATT, qui a ramené les droits de douane moyens des pays industriels sur les produits manufacturés d’environ 40 % à environ 10 % en six cycles entre 1947 et 1967. Et le compromis du libéralisme encastré, la convertibilité du compte courant associée à la fermeture autorisée du compte de capital, qui a protégé la politique intérieure de plein-emploi de la pression spéculative qu’auraient engendrée des taux fixes accompagnés d’une libre mobilité des capitaux.
Ce qui n’a pas été bâti. La véritable monnaie internationale de Keynes a été écartée : le bancor comme actif de réserve créé internationalement et réglé entre comptes de banques centrales n’est pas le système que les négociateurs ont choisi, et l’architecture ancrée sur le dollar qui l’a remplacé portait la contradiction structurelle que Triffin allait diagnostiquer. Les obligations d’ajustement symétriques pesant sur les pays créanciers n’ont pas été bâties : le système de parités imposait des conditions aux pays déficitaires qui tiraient sur le Fonds et n’imposait aux pays durablement excédentaires aucune obligation parallèle d’expansion de la demande ou de réévaluation. Une organisation commerciale au mandat plus large de l’OIC, couvrant la politique de l’emploi, les pratiques commerciales restrictives, les accords de produits de base et l’investissement étranger, n’a pas été bâtie : le refus du Sénat américain de ratifier la Charte de 1948 a imposé le règlement d’un GATT réduit au reliquat. Et il n’a pas été bâti de réponse institutionnelle à la contradiction de l’étalon or-dollar : les défenses coopératives des années 1960 ont acheté du temps sans traiter le problème à sa source, et la création des DTS en 1969 est venue trop tard et à une échelle trop faible pour se substituer au dollar comme actif de réserve principal.
States and the Reemergence of Global Finance (1994) d’Eric Helleiner lit l’ordre d’après-guerre comme le compromis du libéralisme encastré que John Ruggie (1982) avait nommé : un règlement délibéré où des marchés internationaux ouverts pour le commerce coexistaient avec des contrôles nationaux des capitaux, afin que la politique intérieure de plein-emploi garde son autonomie. L’apport de Helleiner est l’argument que ce règlement était institutionnellement fragile : le régime de contrôle des capitaux dépendait d’un soutien politique continu, et les pressions à la libéralisation financière accumulées au fil des années 1960, la croissance du marché des eurodollars, la gestion de trésorerie des multinationales, l’émergence d’une clientèle de services financiers, ont érodé la coalition d’origine bien avant l’effondrement formel de 1971–1973. La grille de lecture de Helleiner n’est pas le récit qui organise ce chapitre, mais elle reste une lecture interprétative influente du caractère de cet ordre.
Le système était fini par construction : les États-Unis fournissaient la liquidité mondiale en creusant des déficits de balance des paiements, tenables aussi longtemps que le stock d’or américain et la crédibilité de l’engagement de convertibilité à 35 dollars l’once soutenaient le rôle de monnaie de réserve du dollar. Le dilemme de Triffin en était l’expression formelle. Les défenses coopératives des années 1960 (le pool de l’or, le réseau de swaps, les AGE, les DTS) étaient des instruments de gestion appliqués à un problème structurel que la gestion ne pouvait pas résoudre. Le choc Nixon du 15 août 1971, quand les États-Unis ont suspendu la convertibilité or du dollar, a été le point terminal d’un système dont la conception n’avait jamais répondu à la contradiction qu’elle contenait.
La performance de cet ordre, l’âge d’or de l’après-guerre, la décolonisation, les stratégies d’industrialisation par substitution aux importations menées sous la flexibilité de l’article XVIII, fait l’objet du chapitre suivant, et l’architecture ci-dessus est le contexte institutionnel dans lequel cette performance a eu lieu. L’effondrement de cet ordre, le choc Nixon du 15 août 1971, l’accord du Smithsonian, le passage aux changes flottants en mars 1973, le désordre macroéconomique des années 1970, est l’événement d’ouverture du chapitre qui suit. (Le moment Bretton Woods s’inscrit dans l’arc plus large de la doctrine entrant dans les institutions mondiales, sur l’ensemble de l’époque keynésienne de la frise chronologique de la pensée économique.)
Harrison (1998) The Economics of World War II; Milward (1977) War, Economy and Society 1939–1945; Boughton (multiple IMF historical works on Bretton Woods institutional history); Helleiner (1994) States and the Reemergence of Global Finance; Skidelsky (Keynes biography vol. 3); Steil (2013) The Battle of Bretton Woods; Eichengreen Globalizing Capital; James (1996) International Monetary Cooperation Since Bretton Woods; Hogan (1987) The Marshall Plan: America, Britain, and the Reconstruction of Western Europe; DeLong and Eichengreen (1993) “The Marshall Plan: history's most successful structural adjustment program”; Eichengreen and Uzan (1992); Bagwell and Staiger (2002) The Economics of the World Trading System; Irwin (US trade-policy history); Triffin (1960) Gold and the Dollar Crisis; Ruggie (1982) on embedded liberalism; primary documents (IMF Articles of Agreement; IBRD Articles of Agreement; GATT 1947 text; Atlantic Charter 1941; Beveridge Report 1942).