Le quart de siècle qui suit 1945 a produit les taux de croissance soutenue les plus élevés de l’histoire des économies industrielles, et l’écart le plus net entre les économies qui ont enregistré ces taux et celles qui ne les ont pas enregistrés. L’Europe occidentale et le Japon ont convergé vers la frontière technologique américaine à des vitesses qui auraient paru invraisemblables en 1945. Les économies latino-américaines ont crû solidement sous des programmes de substitution aux importations qui ont commencé à se fissurer à la fin des années 1960. Les États africains nouvellement indépendants ont crû à des rythmes comparables à ceux de leurs homologues asiatiques pendant la première décennie qui a suivi l’indépendance, puis ils ont stagné. L’étiquette « âge d’or » est exacte pour certaines économies et trompeuse pour d’autres. Les deux fils courent à travers les mêmes années, et la question est de savoir pourquoi ils ont produit des résultats si différents.
Entre 1950 et 1973, le PIB par habitant français a cru d’environ 5 % par an. Celui de l’Allemagne de l’Ouest a cru de 6 %. La croissance italienne dépassait 5 %. Les États-Unis, la frontière technologique que ces économies poursuivaient, croissaient d’environ 2,5 %. Deux décennies durant, l’écart entre l’Europe occidentale et la référence américaine s’est resserré de façon mesurable chaque année. L’historien français Jean Fourastié a nommé la période les Trente Glorieuses, et l’étiquette allemande de Wirtschaftswunder, le miracle économique, traduisait le même phénomène vu du côté ouest-allemand. Les taux de croissance ont tenu assez longtemps pour refaire le niveau de vie en une seule vie de travail, et à des niveaux qu’aucune économie déjà industrialisée n’avait jamais soutenus.
Le schéma était celui de la convergence : des économies en retard sur la frontière technologique croissant plus vite que celle qui l’occupe, et resserrant l’écart par tête. La théorie de la croissance de Solow prédisait exactement cela. Les rendements décroissants du capital rendent l’investissement plus productif là où le capital est rare, de sorte que des économies ravagées par la guerre mais dont le capital humain est resté intact devaient croître plus vite que l’économie américaine, elle, indemne. (Pour le mécanisme formel, voir le chapitre 13 du manuel d’économie.) La prédiction s’est vérifiée.
Passez des niveaux absolus à un indice rapporté aux États-Unis (=100) : la convergence se lit alors comme un rapport qui se resserre, la France, l’Allemagne de l’Ouest et le Japon montant vers 100 tandis que le Ghana et l’Inde décrochent. Fixez ensuite une vitesse de rattrapage pour l’économie de votre choix et projetez où la logique du comblement de l’écart la mènerait.
Figure 14.1 (interactif). PIB par habitant en dollars internationaux de 2011, huit économies choisies, 1945–1971. Les États-Unis servent de référence de convergence. Le sélecteur d’indice recalcule chaque courbe en part du niveau américain. Le curseur λ projette l’économie choisie selon la règle de rattrapage g ≈ λ·(ln y* − ln y). Données : Maddison Project Database (Bolt & van Zanden, 2023 release) ; repères décennaux (1950/1960/1970) placés tous les cinq ans, et non annuels. Les données de comptabilité nationale du Ghana pour 1957–1965 sont plus lacunaires que les autres séries (en pointillé).
Le rattrapage est mécanique. Plus l’écart entre une économie et la frontière technologique est grand, plus elle peut croître vite en le comblant, et à mesure que l’écart se resserre, la croissance ralentit d’elle-même. Réglez la vitesse de rattrapage au plus haut pour une économie ravagée par la guerre mais dotée des conditions préalables (capital, institutions, intégration) et elle se reconstruit vite. Réglez-la bas, ou choisissez une économie qui n’a pas ces conditions, et elle cale avant la frontière. La logique même qui a porté l’âge d’or annonçait sa décélération.
La convergence conditionnelle dans le modèle de Solow : une économie $i$ située sous son état stationnaire croît à un rythme proportionnel à l’écart logarithmique à la frontière, $g_i \approx \lambda\,(\ln y^{*} - \ln y_i)$, où $\lambda$ est la vitesse de convergence. L’intégration donne le niveau projeté $\ln y_i(t) = \ln y^{*} - (\ln y^{*} - \ln y_{i,0})\,e^{-\lambda t}$, soit la trajectoire que trace le curseur.
La courbe américaine occupe le haut du graphique et monte depuis un sommet d’après-guerre tout au long des années 1960. La France, l’Allemagne de l’Ouest et le Japon s’élèvent vers elle en pente raide depuis des bases d’après-guerre très basses. Le Brésil croît modérément, puis plafonne. L’Inde et le Ghana restent presque plats. La convergence et la divergence se lisent sur le même graphique. Pour une vue spatiale plus complète de la période (quelque 180 économies sur une carte choroplèthe animée, avec annotations par pays et événements datés), la carte du PIB par habitant porte la fenêtre 1945–1971.
La convergence ouest-européenne a reposé sur un ensemble de conditions favorables. La stabilité des changes qu’assurait Bretton Woods a supprimé le risque de volatilité monétaire qui avait paralysé l’investissement transfrontalier dans l’entre-deux-guerres. Le plan Marshall a injecté environ 13 milliards de dollars de capitaux entre 1948 et 1951, montant modeste rapporté au PIB européen mais décisif à la marge pour desserrer la pénurie de dollars qui bridait les importations de biens d’équipement américains. Les cycles successifs du GATT ont libéralisé les échanges par des baisses tarifaires échelonnées, ouvrant les marchés d’exportation qui ont fait vivre l’industrie européenne. Le consensus d’économie mixte, à l’intérieur de chaque économie nationale, associait la gestion keynésienne de la demande, un État-providence en expansion et une politique industrielle sélective, sous des gouvernements globalement sociaux-démocrates. Et les migrations de main-d’œuvre de grande ampleur (Italiens du Sud partant vers les usines de l’Italie du Nord et de l’Allemagne de l’Ouest, Algériens vers la France, Turcs vers l’Allemagne de l’Ouest dans le cadre des programmes Gastarbeiter) ont fourni les bras qu’exigeaient de tels rythmes de convergence. L’architecture institutionnelle bâtie à Bretton Woods (que traite le chapitre 13) était la condition préalable de toutes ces conditions. Le volet libre-échangiste de l’ordre d’après-guerre, et le long débat qu’il a ouvert, font l’objet d’une Grande Question à part.
Le consensus d’économie mixte était un héritage. Les expériences de politique économique des années 1930 que traitait le chapitre 12 (la gestion de la demande du New Deal aux États-Unis, la politique budgétaire contracyclique de l’école de Stockholm en Suède, jusqu’à la relance de Schacht en régime d’exception en Allemagne) avaient rompu l’orthodoxie du budget équilibré et de la discipline de l’étalon-or. En 1945, l’argument technique selon lequel les gouvernements pouvaient et devaient piloter la demande globale était largement admis dans l’Europe non communiste. Ce que le consensus d’après-guerre y ajoutait, c’était une durabilité politique : un compromis entre le travail organisé, le patronat et l’État, où la croissance, le plein emploi et un salaire social croissant étaient délivrés ensemble. Le rapport Beveridge de 1942 en Grande-Bretagne, la Soziale Marktwirtschaft ouest-allemande et le Commissariat général du Plan français étaient les variantes nationales d’un même dispositif.
Le volet de l’offre de travail est facile à sous-estimer. La France a absorbé environ 1,5 million de travailleurs venus d’Algérie, du Portugal, d’Espagne et d’Italie au cours des années 1950 et 1960. Les programmes Gastarbeiter ouest-allemands avaient fait venir quelque 2,6 millions de travailleurs invités en 1973, les Turcs formant le groupe le plus nombreux. L’Italie elle-même a connu une version interne de la même dynamique : environ 9 millions de personnes ont quitté le Sud agricole pour le Nord industriel entre 1955 et 1971. La migration était une condition préalable. Une croissance soutenue de 5 à 6 % de la production industrielle exige des ouvriers, et la population active européenne d’après-guerre n’aurait pas pu les fournir par le seul accroissement naturel.
Une croissance de la production de cette ampleur exigeait des débouchés, et la Communauté européenne du charbon et de l’acier de 1951, puis le traité de Rome et la Communauté économique européenne de 1957, ont fourni l’architecture institutionnelle qui a converti les productions industrielles nationales en un marché continental. L’union douanière des six pays fondateurs (France, Allemagne de l’Ouest, Italie, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg) a supprimé les tarifs internes par étapes au cours des années 1960 et a joué le rôle d’analogue régional des baisses tarifaires mondiales du GATT. Les volumes du commerce intra-européen ont plus que triplé sur la décennie. La croissance et l’intégration se renforçaient l’une l’autre : l’accès en franchise de droits élargissait le marché que les producteurs nationaux pouvaient servir, et les économies d’échelle qui en résultaient nourrissaient à leur tour des gains de productivité qui entretenaient la convergence.
La trajectoire ouest-européenne fut la version à front large de l’âge d’or. Le même quart de siècle a produit au Japon un phénomène de croissance qui a dépassé même l’Europe occidentale.
En 1945, le Japon était un pays vaincu et occupé, aux villes bombardées, à la marine marchande détruite, dont le produit par tête était retombé à peu près au niveau de 1910. En 1968, il avait dépassé l’Allemagne de l’Ouest pour devenir la deuxième économie mondiale derrière les États-Unis. Le rythme de croissance des années 1960 tenait entre 9 et 10 % par an, plus élevé qu’aucune grande économie n’en avait jamais soutenu sur une période comparable. La courbe japonaise est la plus raide de la figure. Le dispositif institutionnel qui la portait était assez singulier pour que les économies est-asiatiques des années 1960 l’étudient explicitement comme un modèle.
Les conditions du décollage ont été posées pendant l’occupation américaine. La réforme agraire conduite sous l’autorité du général MacArthur a redistribué les terres agricoles des propriétaires absentéistes aux cultivateurs tenanciers entre 1947 et 1950, éliminant la classe des propriétaires ruraux comme obstacle politique et économique à l’industrialisation. Environ 5 millions de tenanciers sont devenus exploitants propriétaires. La réforme a brisé la base politique du conservatisme agrarien d’avant-guerre et a converti les campagnes en une masse de petits agriculteurs marchands intéressés aux biens du secteur industriel. La guerre de Corée (1950–1953) a fourni le catalyseur de demande. Les commandes américaines de camions, d’acier, de textiles et de services pendant la guerre et dans son sillage immédiat ont atteint environ 2,4 milliards de dollars entre 1950 et 1953, l’équivalent d’une fraction substantielle du PIB japonais de l’époque, et se sont concentrées dans les industries qui allaient conduire la croissance d’après-guerre.
Le mécanisme institutionnel qui a transformé ces conditions d’après-guerre en croissance durable était le dispositif d’État développeur bâti autour du ministère du Commerce international et de l’Industrie (MITI), des groupes d’entreprises keiretsu, des banques principales et d’un nœud épargne-investissement qui canalisait les dépôts des ménages vers le crédit industriel. Le MITI ne possédait pas directement d’entreprises. Il coordonnait. L’orientation administrative, cette pratique japonaise où un ministère émet des directives non contraignantes qui façonnent pourtant le comportement des firmes parce que celles-ci dépendent de lui pour leurs licences, leurs allocations de devises, leurs autorisations d’importation de technologie et leur traitement fiscal, donnait au MITI un levier qu’aucune agence américaine équivalente ne possédait. Les keiretsu étaient des groupes de firmes liées horizontalement et verticalement (Mitsubishi, Mitsui, Sumitomo, Fuyo, Sanwa, Dai-Ichi Kangyo), chacun ayant pour pivot une banque principale qui détenait des participations au capital des firmes du groupe, coordonnait leur financement et siégeait à leurs conseils. La structure héritait de la forme zaibatsu d’avant-guerre (que traitait le chapitre 8) sans le sommet en société holding familiale que l’occupation avait dissous.
Prenons le dispositif secteur par secteur. La sidérurgie fut la première cible. Le MITI a désigné l’acier comme industrie stratégique en 1950 et en a orchestré la montée en puissance sur la décennie suivante. La Banque japonaise de développement et les banques principales ont fourni du crédit dirigé à taux préférentiels, le MITI validant la composition des prêts. Le MITI a négocié des licences technologiques auprès des sidérurgistes américains et européens (Armco, U.S. Steel, le consortium autrichien VOEST qui avait mis au point le convertisseur à oxygène) à des conditions qui procuraient la technologie sans engager les firmes japonaises dans un drainage durable de redevances. Droits de douane et quotas d’importation ont protégé le marché intérieur pendant que les usines japonaises atteignaient une taille compétitive à l’international. Une fois la compétitivité-coût acquise, à la fin des années 1950 pour l’acier de base, le MITI a piloté la poussée à l’exportation, coordonnant quelles firmes entraient sur quels marchés étrangers afin d’éviter une guerre des prix mutuellement destructrice. Au milieu des années 1960, la sidérurgie japonaise était, pour un produit de qualité, le producteur mondial au coût le plus bas.
Le même schéma a joué dans l’automobile au cours des années 1960. Toyota et Nissan étaient de petits constructeurs en 1955. En 1971, c’étaient de grands exportateurs. Le MITI a restreint l’investissement automobile étranger au Japon pendant la phase de montée en taille (Ford et GM ont été tenus à l’écart) tout en autorisant des licences technologiques sélectives (Toyota a appris d’une brève relation technique avec Ford et d’une plus longue avec des constructeurs européens). La Banque japonaise de développement a financé l’extension des usines. Le marché intérieur a grossi rapidement sous protection tarifaire, bâtissant les volumes qui ont permis aux constructeurs japonais de descendre la courbe des coûts. À la fin des années 1960, Toyota et Nissan exportaient vers les États-Unis. Le MITI a ensuite orchestré les entrées de Honda–Yamaha–Suzuki dans la moto et le déploiement de l’électronique grand public par Sony, Matsushita, Toshiba et d’autres, répétant la séquence secteur par secteur : protéger, monter en taille, acquérir la technologie sous licence, exporter.
Le dispositif exigeait de l’épargne pour financer l’investissement dirigé, et il en avait. Les taux d’épargne des ménages japonais tenaient entre 15 et 20 % du revenu disponible tout au long des années 1960. Le système d’épargne postale, réseau de dépôts d’État atteignant chaque village et chaque quartier, collectait cette épargne à faible coût et l’acheminait, par le programme public d’investissement et de prêt, vers la Banque japonaise de développement, les entreprises publiques et l’investissement d’infrastructure. Les banques principales faisaient de même du côté privé, recyclant les dépôts des ménages en crédit industriel de long terme à taux préférentiels. Le volume était le point décisif : l’investissement fixe japonais tenait entre 30 et 35 % du PIB au long des années 1960, plus du double du taux américain.
Le séquençage secteur par secteur (le textile et les industries légères portant le début des années 1950, puis la sidérurgie et la construction navale à la fin des années 1950 et au début des années 1960, puis l’automobile et l’électronique à partir du milieu des années 1960) était la transformation structurelle que mesuraient les chiffres de croissance. En 1971, la construction navale japonaise était la première du monde, l’acier japonais était compétitif à l’international, les voitures japonaises entraient dans les garages américains et l’électronique grand public japonaise commençait à évincer les producteurs américains, mouvement qui s’intensifierait dans la décennie suivante. La courbe du Japon sur la carte du PIB par habitant porte la trajectoire dans le détail.
L’État développeur travaillait secteur par secteur et dans un ordre. Le MITI a porté le textile et les industries légères jusqu’au début des années 1950, s’est orienté vers l’acier et la construction navale à la fin des années 1950, puis vers l’automobile et l’électronique à partir du milieu des années 1960. La composition de la production japonaise se déplace en conséquence.
Figure 14.2. Composition approximative de la production manufacturière japonaise, 1950–1971 : glissement de l’industrie légère (textile) vers l’industrie lourde (sidérurgie, construction navale), puis vers les biens d’équipement (automobile, électronique). Parts stylisées illustrant la transformation structurelle séquencée ; ordres de grandeur d’après Ohkawa-Shinohara et les sources de l’époque du MITI.
MITI and the Japanese Miracle (1982) de Chalmers Johnson a donné au modèle son nom analytique. Johnson qualifiait l’État japonais d’État développeur : un État qui se donne l’industrialisation pour objectif stratégique explicite et déploie l’allocation du crédit, la protection du marché, la politique technologique et la coordination administrative pour l’atteindre. La forme se distingue de l’État régulateur américain, qui contraint les firmes privées à l’intérieur d’un cadre de marché, et de l’État planificateur soviétique, qui se substitue entièrement aux firmes privées. Trois autres économies étudiaient le modèle japonais dans les années 1960, en l’adaptant à des conditions de départ différentes.
À la fin des années 1960, trois autres États autoritaires du pourtour Pacifique (la Corée du Sud de Park Chung-hee, Taïwan sous le Kuomintang et Singapour sous le People’s Action Party de Lee Kuan Yew) bâtissaient chacun des institutions d’État développeur sur le modèle japonais. Chacun était pauvre en ressources. Chacun avait choisi l’industrialisation par l’exportation. Chacun partait d’un point historique distinct. Le rendement de croissance viendrait dans les années 1970 et 1980 et fait l’objet du chapitre 17. Le montage institutionnel que les années 1960 ont construit se laisse analytiquement séparer de ce rendement.
L’héritage institutionnel remonte plus loin que 1960. La Russie de la fin de l’Empire sous Witte et le Japon de Meiji furent les premiers cas d’industrialisation explicitement dirigée par l’État, et le chapitre 8 les a traités comme l’archétype originel de l’État développeur. Park Chung-hee avait servi comme officier dans l’armée impériale du Mandchoukouo pendant l’occupation japonaise et avait observé directement le système industriel issu de Meiji. L’Office de planification économique sud-coréen, créé en 1961, a emprunté explicitement le modèle japonais.
Condition politique préalable. Les trois États étaient autoritaires, et les trois régimes faisaient du développement économique la source première de leur légitimité. Le gouvernement militaire sud-coréen de Park, installé par le coup d’État de 1961, concentrait l’autorité dans l’exécutif. Taïwan sous le Kuomintang était gouverné sous loi martiale à partir de 1949, la légitimité du régime reposant de plus en plus sur ce qu’il apportait de développement économique à l’île. Singapour sous Lee Kuan Yew était nominalement démocratique mais fonctionnait comme un État à parti unique où le People’s Action Party tolérait peu d’opposition organisée. Le trait commun était l’isolement de la politique économique à l’égard de la pression électorale de court terme : l’autonomie qui permettait aux planificateurs industriels de soutenir des firmes et des secteurs précis sans le tourbillon de la recherche de rente.
Inégalité initiale et réforme agraire. La Corée du Sud et Taïwan ont toutes deux achevé, à la fin des années 1940 et au début des années 1950, des réformes agraires qui ont brisé la classe des propriétaires fonciers et produit une faible inégalité rurale. La réforme coréenne, accélérée par la désorganisation de la guerre, a distribué la terre à quelque 1,5 million de foyers de tenanciers. La réforme taïwanaise, appuyée par les conseils américains de la Joint Commission on Rural Reconstruction, a transféré la terre en trois étapes entre 1949 et 1953. Singapour n’avait pas d’agriculture digne de ce nom, mais son programme de logement public conduit par le Housing and Development Board a tenu lieu de réforme agraire comme mécanisme de distribution d’actifs.
Canalisation du crédit. Les trois États ont dirigé le crédit vers des secteurs privilégiés à taux préférentiels. La Corée du Sud a nationalisé les banques commerciales en 1961. La Korean Development Bank et l’Export-Import Bank of Korea ont conduit les programmes de crédit dirigé qui ont financé les chaebol (Hyundai, Samsung, Lucky-Goldstar, Daewoo) pendant leur montée en taille initiale. Taïwan a fonctionné sur un système plus décentralisé, où des banques d’État fournissaient du crédit à long terme à une structure mixte d’entreprises publiques, de grandes firmes privées et d’un tissu dense de petites et moyennes entreprises. La banque de développement de Singapour, fondée en 1968, a canalisé l’épargne d’État (collectée par le Central Provident Fund obligatoire) vers l’investissement industriel, complétée par une politique agressive d’attraction des multinationales vers les zones industrielles de l’île.
Investissement éducatif. Les trois États ont massivement investi dans l’enseignement technique. Le taux de scolarisation primaire coréen dépassait déjà 90 % en 1960, et le régime a étendu l’enseignement secondaire et technique au fil de la décennie. Les indicateurs de Taïwan étaient comparables. Singapour s’est doté d’un système professionnel et polytechnique conçu pour fournir la combinaison de compétences qu’exigeaient les multinationales qu’il courtisait. Le schéma était le même : investir dans le capital humain avant la demande, puis attirer les industries qui la feraient naître.
Stratégie d’intégration. Les trois ont basculé de la substitution aux importations vers l’industrialisation tirée par l’exportation au début des années 1960, mais par des instruments différents. Le tournant sud-coréen s’est ouvert avec la dévaluation de 1964 décidée par Park et s’est institutionnalisé par des objectifs annuels d’exportation que l’Office de planification économique négociait avec chaque grand chaebol : les firmes qui atteignaient leurs objectifs conservaient l’accès au crédit, celles qui les manquaient le perdaient. Taïwan a travaillé par zones franches d’exportation (Kaohsiung, en 1966, fut la première), offrant l’accès en franchise aux intrants importés aux firmes qui exportaient leur production. Singapour est allé le plus loin, courtisant les multinationales comme vecteur principal de sa croissance industrielle en échange d’investissements de plateforme exportatrice.
Les trois économies ont bâti des dispositifs institutionnels qui se renforçaient mutuellement : isolement politique autoritaire, faible inégalité de départ, crédit dirigé, investissement en capital humain et discipline par l’exportation. Le dispositif fonctionnait comme un système. Retirer un seul de ses éléments aurait laissé les autres opérer à moindre efficacité. Les variations entre les trois économies (histoires politiques différentes, mélanges sectoriels différents, rôles différents de l’État et des firmes privées, recours différent aux multinationales) importent moins que la structure commune.
Le dispositif a aussi été contesté. Deux positions intellectuelles sur ce qui a fait la croissance est-asiatique se sont formées au cours des années 1980 et du début des années 1990, et elles restent aujourd’hui les positions de référence.
La première position, développée le plus complètement par Robert Wade dans Governing the Market (1990) et Alice Amsden dans Asia’s Next Giant (1989), soutient que les États est-asiatiques ont activement gouverné leurs marchés et que ce gouvernement est la cause de la croissance. Wade a documenté les interventions sectorielles détaillées de l’État taïwanais (le crédit ciblé, les négociations d’acquisition de technologie, le rôle moteur des entreprises publiques dans l’industrie lourde) et soutenu que l’économie taïwanaise ne ressemblait en rien à un marché de manuel parce qu’elle n’était pas conduite comme tel. Amsden a fait la démonstration parallèle pour la Corée du Sud : l’État ne s’est pas contenté de poser les règles et de laisser les firmes se concurrencer, il a choisi des secteurs, choisi des firmes, fixé des objectifs de performance, récompensé celles qui les atteignaient et sanctionné celles qui les manquaient. Sa formule « établir les mauvais prix » inversait le slogan orthodoxe : les prix sud-coréens étaient systématiquement faussés par l’État au profit des exportations, de l’accumulation du capital et de la transformation structurelle, et ces distorsions étaient ce qui produisait la croissance.
La seconde position, portée avec le plus d’influence par Anne Krueger et consolidée dans le rapport de la Banque mondiale Le Miracle est-asiatique (1993), soutient que la croissance est-asiatique s’est faite malgré les interventions de l’État plutôt que grâce à elles. L’article de Krueger de 1974 sur la recherche de rente avait soutenu que les industries protégées engendrent de lourdes pertes de bien-être par les ressources que les firmes consacrent à obtenir la protection au lieu de produire, et ce cadre a fondé une génération de scepticisme envers la politique industrielle. Le rapport de la Banque mondiale reconnaissait que les États est-asiatiques étaient lourdement intervenus, mais soutenait que les interventions efficaces étaient celles qui restaient compatibles avec des fondamentaux favorables au marché : une gestion macroéconomique stable, l’ouverture au commerce et à la technologie internationaux, l’investissement en capital humain et des marchés largement concurrentiels. Les interventions qui choisissaient des secteurs et des firmes étaient soit neutralisées par la discipline d’exportation (les firmes qui n’atteignaient pas leurs objectifs perdaient leurs subventions, ce qui simulait la discipline de la concurrence), soit franchement nuisibles (la poussée coréenne dans l’industrie lourde et chimique des années 1970, dans la lecture du rapport). La croissance aurait eu lieu avec les seuls fondamentaux.
L’idée que gouverner le marché a causé la croissance est une thèse institutionnaliste à longue descendance. Depuis Veblen, la tradition tient les règles sous lesquelles l’échange a lieu pour ce qu’il faut expliquer, et Douglass North en a donné au courant dominant une formulation qu’il pouvait absorber. C’est la configuration institutionnelle qui décide quels facteurs se révèlent productifs. Le chapitre 15 du livre d’histoire de la pensée économique suit cette ligne de Veblen, Commons et Mitchell jusqu’à Coase, Williamson, North et Ostrom.
L’autre versant de l’après-guerre, ce sont les économies qui ont choisi une autre voie.
Ce que les États nouvellement indépendants ont repris de la domination coloniale, c’est un ensemble de contraintes structurelles. Le chapitre 10 a recensé ces structures : des États coloniaux à faibles recettes, optimisés pour l’extraction, une dépendance à l’exportation de produits de base calibrée sur la demande métropolitaine, des réseaux ferrés reliant ports et mines, orientés vers l’évacuation des matières premières plutôt que vers l’intégration des marchés intérieurs, un investissement minimal dans l’éducation de masse et la santé publique, et une mince couche de capacité administrative et technique autochtone. Les États en voie de décolonisation des années 1950 et 1960 ont hérité ces structures en bloc.
Le moment politique qui a donné à la décolonisation une voix coordonnée fut la conférence de Bandung d’avril 1955, où 29 États africains et asiatiques (l’Inde de Nehru, l’Indonésie de Sukarno, l’Égypte de Nasser, la Chine de Zhou Enlai parmi eux) se sont réunis pour coordonner une position non alignée entre les blocs américain et soviétique et pour formuler un programme de développement pour le monde post-colonial. Le mouvement des non-alignés issu de Bandung et de sa suite de Belgrade en 1961 était autant un projet économique que politique. Le diagnostic partagé était que les structures économiques coloniales devaient être délibérément renversées, et que l’ordre économique mondial, penché en faveur des exportateurs industrialisés de produits manufacturés et contre les économies en développement dépendantes des produits de base, devait être réformé.
Le menu stratégique comptait trois options. La première était le modèle d’économie planifiée sur le patron soviétique : propriété d’État de la grande industrie, planification centrale de l’investissement et des prix, collectivisation agricole. Le chapitre 15 traite ce modèle en détail. Plusieurs États en décolonisation, notamment sous Nyerere en Tanzanie et Nkrumah au Ghana, en ont adopté des versions partielles au cours des années 1960. La deuxième était l’industrialisation par substitution aux importations (ISI) : un dispositif de politique industrielle conduit par l’État, qui protégeait les industries naissantes par des droits de douane et des quotas d’importation, fournissait du crédit dirigé aux secteurs privilégiés et employait des entreprises publiques pour bâtir les fondations de l’industrie lourde. La troisième était l’intégration en économie ouverte sur le modèle de Hong Kong, que presque aucun État en décolonisation de cette période n’a retenue. L’ISI fut le choix dominant dans toute l’Amérique latine (où elle avait commencé dans les années 1930 sous les conditions de la dépression) et dans les plus grandes des économies asiatiques et africaines nouvellement indépendantes.
La justification intellectuelle de l’ISI s’est constituée dans les travaux de Raúl Prebisch à la Commission économique des Nations unies pour l’Amérique latine (CEPAL) et de Hans Singer au Département des affaires économiques des Nations unies. Leurs articles de 1950, élaborés indépendamment, ont établi ce qu’on appelle depuis la thèse Prebisch–Singer : le prix relatif des produits primaires par rapport aux produits manufacturés, autrement dit les termes de l’échange des exportateurs de produits de base, tend à se dégrader sur longue période. L’argument passe par plusieurs mécanismes. L’élasticité-revenu de la demande est plus élevée pour les produits manufacturés que pour les produits primaires, de sorte que la demande de manufactures croît plus vite à mesure que le revenu mondial augmente. Les gains de productivité de l’industrie sont accaparés par les salaires et les profits des pays industrialisés, tandis que les gains de productivité de la production primaire sont dissipés par la concurrence sous forme de baisses de prix. Les marchés de produits de base sont plus concurrentiels que ceux des manufactures, si bien que les gains du progrès technique reviennent aux producteurs et aux consommateurs des pays industrialisés plutôt qu’aux producteurs primaires. L’implication de politique économique : les économies qui restent exportatrices de produits de base décrochent durablement, et la voie du développement passe donc par l’industrialisation, même si le coût initial en consommation sacrifiée est élevé. Le modèle formel et la littérature empirique qu’il a engendrée figurent dans le chapitre 20 du manuel d’économie. La thèse a donné à l’ISI un dossier intellectuel cohérent, et le mécanisme des termes de l’échange qu’elle identifiait a bien opéré sur la période.
Le Brésil de Juscelino Kubitschek (1956–1961) a conduit le programme d’ISI le plus ambitieux d’Amérique latine. Le Plano de Metas de Kubitschek, le Plan d’objectifs, promettait « cinquante ans en cinq » et concentrait l’investissement d’État sur l’énergie, les transports, les industries de base et la nouvelle capitale fédérale de Brasilia. La banque publique de développement (BNDE) dirigeait le crédit vers les secteurs privilégiés. L’automobile en fut la vitrine : Kubitschek a invité Volkswagen, Ford, General Motors et Mercedes-Benz à ouvrir des usines brésiliennes derrière des barrières douanières qui excluaient les véhicules finis importés, avec des exigences de contenu local relevées d’année en année pour que les industries de sous-traitance nationales se développent en même temps que les chaînes d’assemblage. En 1961, le Brésil disposait d’un secteur automobile en état de marche. Le PIB a cru d’environ 7 % par an pendant le mandat de Kubitschek, et la part industrielle de la production s’est fortement élevée. La croissance était réelle, mais l’économie politique qui la finançait (déficits, création de crédit, inflation tolérée) accumulait les tensions. Le début des années 1960 a vu l’inflation s’accélérer, la balance des paiements se tendre à mesure que les importations de biens d’équipement dépassaient les recettes d’exportation, et le conflit politique s’aiguiser. Le coup d’État militaire de 1964 a été déclenché par une crise politique, mais il était encadré par les tensions économiques que le modèle de croissance par l’ISI avait accumulées.
Le Mexique a conduit une stratégie d’ISI parallèle au profil macroéconomique différent. La période du desarrollo estabilizador (développement stabilisateur), du milieu des années 1950 à la fin des années 1960, associait l’ISI derrière des barrières douanières à une tenue macroéconomique inhabituellement disciplinée : change fixe, budgets équilibrés, inflation basse, politique monétaire conservatrice. Le dispositif était institutionnalisé par une coordination étroite entre la Banque du Mexique et le ministère des Finances, sous des ministres technocrates successifs, avec l’appui politique de la longue hégémonie du PRI. Le PIB par habitant mexicain a cru d’environ 6 % par an, l’inflation est restée sous les 5 % une bonne partie de la période, et le peso a tenu sa parité avec le dollar jusqu’à la fin des années 1960. Le modèle fonctionnait tant que deux conditions tenaient : le marché intérieur était assez large pour absorber une production industrielle croissante, et le secteur agricole engendrait les devises nécessaires au paiement des importations de biens d’équipement. Les deux conditions ont commencé à s’affaiblir à la fin des années 1960. L’inégalité des revenus s’est creusée, bridant la croissance du marché intérieur. La productivité agricole a stagné. L’arithmétique budgétaire qu’exigeait le desarrollo estabilizador est devenue plus difficile à tenir.
L’ISI était une famille de stratégies. La variante brésilienne était inflationniste, ambitieuse et politiquement instable. La variante mexicaine était disciplinée, graduelle et politiquement stable. Toutes deux ont produit une croissance industrielle véritable. Toutes deux ont accumulé des faiblesses structurelles que le modèle lui-même ne pouvait résoudre.
Les faiblesses structurelles que l’ISI accumulait étaient systématiques. La protection tarifaire, fixée assez haut pour tenir les importations dehors, tenait aussi les firmes nationales à l’abri de la pression concurrentielle qui aurait fait baisser les coûts. Les industries naissantes n’arrivaient pas à maturité. La coalition politique qui soutenait la protection (propriétaires de firmes, travailleurs organisés des secteurs protégés, banques publiques créancières) n’avait aucun intérêt à la retirer. Les entreprises publiques accumulaient des pertes qui pesaient sur les budgets, d’autant que leurs effectifs enflaient pour des raisons politiques plutôt que productives. Et la contrainte de devises se resserrait sans cesse : s’industrialiser par l’ISI supposait d’importer machines, biens intermédiaires et technologie, le tout payé par les recettes d’exportation des secteurs de produits de base mêmes dont l’ISI était censée éloigner l’économie. Ces faiblesses allaient se rompre dans les années 1970, et le chapitre 16 reprend le fil du délitement.
La substitution aux importations a d’abord produit une croissance réelle : le Brésil à environ 7 % sous Kubitschek, le Mexique à environ 6 % sous le desarrollo estabilizador. Puis elle s’est fissurée. La réussite initiale et la fragilité ultérieure relèvent d’un seul mécanisme. Choisissez une économie, poussez les termes de l’échange des produits de base et la barrière douanière, et observez la réponse de la trajectoire de croissance et de la position de la balance des paiements.
Figure 14.3 (interactif). Une économie d’ISI stylisée : trajectoire de croissance (axe de gauche) et couverture des importations en mois de réserves (axe de droite), selon la variation des termes de l’échange des produits de base et du tarif protecteur. La bande de crise marque le passage de la couverture des importations sous les trois mois, le piège de la balance des paiements. Mécanisme illustratif, paramétré pour reproduire l’arc qualitatif documenté (la tension brésilienne de 1962–64, la chute du cacao ghanéen en 1965) ; ce n’est pas une estimation économétrique.
L’ISI répondait à une contrainte réelle : si votre exportation de produits de base achète chaque année moins d’importations manufacturées (la dégradation des termes de l’échange de Prebisch et Singer), rester exportateur de produits de base, c’est décrocher. Alors on s’industrialise derrière une barrière douanière. Mais la barrière alourdit la facture d’importation (machines, biens intermédiaires), et il faut toujours des recettes de produits de base pour la payer. Tant que le cours du produit tient, le pari fonctionne. Quand il plonge, comme le cacao du Ghana en 1965, la couverture des importations se vide et le piège de la balance des paiements se referme. La croissance initiale et la crise ultérieure sont le même modèle sous des hypothèses différentes de prix des produits de base.
L’Inde a conduit sur la même période son propre grand programme d’ISI, sous la Commission de planification et ses plans quinquennaux successifs, avec propriété d’État de l’industrie lourde et un plafond de capacité imposé au secteur privé par un régime de licences. L’Inde apparaît sur la figure parmi les courbes à croissance lente. Le détail de son histoire du plan relève du chapitre 20 du manuel d’économie. La décennie même qui a vu la croissance par l’ISI en Amérique latine a vu les indépendances balayer l’Afrique subsaharienne, avec un autre héritage et une autre trajectoire.
Au début des années 1960, les économies africaines nouvellement indépendantes croissaient à des rythmes comparables à ceux de leurs homologues asiatiques. Les prix des produits de base étaient élevés. Les nouveaux gouvernements investissaient dans les routes, les écoles, les hôpitaux et la première génération de projets industriels. Les dirigeants étaient jeunes, instruits et politiquement engagés à bâtir des économies capables d’apporter le développement. Le Ghana de Kwame Nkrumah, la Tanzanie de Julius Nyerere, le Kenya de Jomo Kenyatta, le Sénégal de Léopold Sédar Senghor : la cohorte des dirigeants de l’indépendance a tracé un programme de développement aussi ambitieux que tout ce que les tigres est-asiatiques mettaient en place. Les premiers chiffres de croissance montraient que le programme fonctionnait. Puis, dans la seconde moitié des années 1960 et au début des années 1970, la croissance a ralenti et, dans certains cas, s’est arrêtée.
L’héritage structurel était la contrainte déterminante. Les frontières que les nouveaux États avaient à gouverner étaient les frontières coloniales, tracées à Berlin en 1884–1885 sans égard aux langues, à la géographie économique ni aux États pré-coloniaux. L’appareil administratif était mince : le service colonial britannique du Ghana comptait, à la veille de l’indépendance, quelques milliers d’agents, et l’encadrement supérieur autochtone se comptait par dizaines. La capacité technique était plus mince encore : le Ghana avait moins d’une centaine d’ingénieurs ghanéens en 1957. La base économique était étroite et tournée vers l’extérieur : le cacao représentait environ les deux tiers des recettes d’exportation du Ghana, le cuivre plus de 80 % de celles de la Zambie, l’arachide l’essentiel de celles du Sénégal. Les infrastructures allaient des zones de production de l’intérieur aux ports côtiers, avec peu de liaisons entre économies africaines voisines. Le système financier était dominé par les succursales de banques métropolitaines dont les priorités de prêt se fixaient à Londres, à Paris ou à Bruxelles. La cérémonie de l’indépendance transférait la souveraineté politique sur ces structures. Elle ne les transformait pas.
La trajectoire ghanéenne donne le schéma sous forme concentrée. Le Ghana a accédé à l’indépendance en mars 1957, première colonie d’Afrique subsaharienne à le faire, et le gouvernement du Convention People’s Party de Nkrumah est entré en fonction avec des recettes d’exportation de cacao élevées qui finançaient un programme ambitieux. Le projet du fleuve Volta, barrage hydroélectrique à Akosombo assorti d’une fonderie d’aluminium à Tema, en était la pièce maîtresse, conçu pour fournir une électricité bon marché à l’industrialisation et pour démontrer qu’un État africain pouvait monter une infrastructure d’une ampleur que l’administration coloniale n’avait pas atteinte. Le projet a été achevé en 1965. À côté de lui, l’État a étendu l’éducation de façon volontariste (gratuité du primaire, construction d’une grande université), investi dans des usines de biens de consommation de substitution aux importations et bâti un secteur commercial public destiné à évincer les maisons de commerce étrangères qui avaient dominé l’économie coloniale. Le PIB par habitant ghanéen s’est élevé à la fin des années 1950 et au début des années 1960.
La rupture est venue de la chute du prix du cacao. Les cours mondiaux du cacao ont culminé au milieu des années 1950 puis décliné au début des années 1960. Le fond a cédé en 1965, quand le prix est tombé sous la moitié du sommet de 1954. Le Ghana était, à l’exportation, une monoculture cacaoyère, et la chute des cours a amputé simultanément les recettes d’exportation, les réserves de change et les recettes de l’État. Le Cocoa Marketing Board, qui prélevait sur les revenus des planteurs pour financer le programme de développement, épuisait depuis des années les réserves des producteurs. Quand le cours mondial est tombé, il n’y avait plus de matelas. Les projets industriels exigeant des intrants importés se sont trouvés à court de devises. L’inflation s’est accélérée. Le compromis politique que Nkrumah avait bâti s’est défait, et le coup d’État militaire de février 1966 a mis fin à son gouvernement. Les régimes ghanéens successifs de la fin des années 1960 et du début des années 1970 ont présidé à une économie qui avait cessé de croître et entrait dans la longue stagnation que reprend le chapitre suivant. Le mécanisme central de la thèse Prebisch–Singer, la volatilité des termes de l’échange des produits de base minant un développement qui en dépend, a opéré sur le Ghana exactement comme la thèse le prévoyait.
D’autres États africains ont essayé des stratégies différentes pour aboutir à des résultats convergents. La Tanzanie de Nyerere a lancé le programme Ujamaa en 1967, organisé autour de l’engagement de la déclaration d’Arusha en faveur d’une autonomie socialiste. Le programme a déplacé de force les foyers ruraux dispersés vers des villages groupés, conçus pour porter une agriculture coopérative, des services communautaires et un effort coordonné de développement rural. L’État a nationalisé les banques et les grandes entreprises commerciales. Le gain de productivité agricole escompté n’est pas venu. L’agriculture coopérative s’est révélée moins productive que l’agriculture paysanne dispersée qu’elle remplaçait, et le bilan économique tanzanien des années 1970 serait médiocre en comparaison asiatique, quoique plus équitable dans la répartition que plusieurs des solutions concurrentes. Le Kenya a pris une autre voie. Le document de session n° 10 de 1965, « African Socialism and Its Application to Planning in Kenya », engageait le gouvernement Kenyatta dans une stratégie d’économie mixte : propriété privée, investissement étranger bienvenu, agriculture paysanne soutenue, mais avec un rôle actif de l’État dans les infrastructures et l’éducation et une africanisation explicite du secteur commercial. La croissance kényane des années 1960 a dépassé celle de la Tanzanie, mais s’est heurtée à des limites structurelles à mesure que l’inégalité se creusait et que le conflit politique sur la terre et l’accès aux opportunités s’intensifiait.
Le schéma est le même dans tous ces cas : une croissance réelle dans la première décennie de l’indépendance, puis la stagnation. Le Ghana cesse de croître à la fin des années 1960. La Tanzanie ne perce pas. Le Kenya croît mais n’atteint pas les rythmes qu’affichaient les comparateurs est-asiatiques. Les causes étaient structurelles et se renforçaient l’une l’autre : une dépendance aux produits de base exposant chaque économie aux chocs de termes de l’échange, une capacité bureaucratique mince limitant l’efficacité de l’État, une fragilité politique tenant à des coalitions dirigeantes neuves aux prises avec les pressions distributives qu’engendraient également la croissance et la stagnation, et un ordre commercial mondial offrant peu de portes d’entrée aux manufactures africaines sur les marchés industriels protégés du Nord. Le Ghana, sur la figure, est la ligne plate face aux trajectoires convergentes de l’Occident et du Japon.
Le délitement complet (crises de la dette, programmes d’ajustement structurel, décennie perdue des années 1980) relève du chapitre 16, qui reprend l’histoire économique africaine au début des années 1970. La dynamique démographique du monde en développement à cette période rend même ces chiffres de croissance ambigus.
Entre 1950 et 1970, la population du monde en développement a cru plus vite qu’à aucun moment de l’histoire humaine. L’Asie est passée d’environ 1,4 à 2,1 milliards d’habitants. L’Amérique latine, de 167 à 285 millions. L’Afrique, de 229 à 366 millions. Les taux de croissance annuels (environ 1,9 % pour l’Asie, 2,7 % pour l’Amérique latine et 2,5 % pour l’Afrique sur la période) n’avaient aucun précédent historique d’une telle ampleur. Les chiffres viennent des estimations World Population Prospects des Nations unies et des World Development Indicators historiques de la Banque mondiale. Les ordres de grandeur sont robustes même là où les estimations par pays restent incertaines.
Le moteur en était la transition démographique : cette séquence historique où la mortalité baisse d’abord et la fécondité plus tard, avec, entre les deux, un décalage de plusieurs générations pendant lequel la population croît vite. Dans le monde en développement après 1945, la baisse de la mortalité fut concentrée et rapide. Les campagnes de pulvérisation de DDT ont réduit la mortalité palustre dans l’Asie tropicale, en Afrique et en Amérique latine à partir de la fin des années 1940. Les antibiotiques, disponibles partout après la guerre, ont fait reculer les décès par infection bactérienne qui tuaient massivement une génération plus tôt. Les campagnes de vaccination contre la variole, la tuberculose et les maladies infantiles se sont étendues sous l’égide de l’OMS et des services nationaux de santé publique. L’investissement dans l’eau potable et l’assainissement, là où les États pouvaient le financer, a encore réduit la mortalité infantile et juvénile. L’espérance de vie à la naissance a gagné, dans nombre de pays en développement, de 15 à 25 ans entre 1950 et 1970, un progrès qu’il avait fallu un siècle ou plus aux populations européennes pour obtenir.
La baisse de la fécondité n’a pas suivi immédiatement. Les normes de taille de la famille s’ajustent lentement aux conditions de mortalité, et les changements institutionnels qui font baisser la fécondité (éducation des femmes, participation des femmes au marché du travail, urbanisation, emploi formel, accès à la contraception) mettent du temps à se diffuser. Les indices synthétiques de fécondité sont restés, dans une grande partie du monde en développement, à cinq, six ou sept enfants par femme au long des années 1950 et 1960, alors même que la mortalité infantile chutait. Le décalage entre les deux transitions a produit l’explosion démographique : plus de nourrissons survivaient tandis que les femmes continuaient d’en avoir beaucoup. À la fin des années 1960, la baisse de la fécondité s’amorçait dans certains pays (Singapour, la Corée du Sud, Hong Kong et Maurice furent parmi les premiers). Dans une grande partie de l’Afrique, elle ne s’engagerait vraiment qu’une génération plus tard.
L’alarme malthusienne a suivi les chiffres. The Population Bomb (1968) de Paul Ehrlich prédisait une famine de masse dans la décennie à venir, la croissance démographique dépassant l’offre alimentaire. The Limits to Growth (1972), rapport du Club de Rome modélisant ensemble population, usage des ressources et pollution, projetait des contraintes systémiques sur la poursuite de la croissance, capables de provoquer une crise en moins d’un siècle. Les deux ouvrages traduisaient une inquiétude réelle sur la compatibilité de la trajectoire démographique avec la capacité de charge de la planète. Le résultat effectif s’est écarté des prédictions les plus apocalyptiques : les gains de productivité agricole de la révolution verte (les variétés de blé de Borlaug, les variétés de riz de l’IRRI) ont porté la production alimentaire au-devant de la croissance démographique dans la plus grande partie du monde en développement au long des années 1970 et 1980, et la transition de la fécondité a commencé à s’installer dans une grande partie de l’Asie et de l’Amérique latine. Savoir si le cadre malthusien était faux ou seulement différé reste contesté : la transition démographique est inachevée dans une grande partie de l’Afrique subsaharienne, et la contrainte du cycle du carbone que signalait le Club de Rome a remplacé la contrainte alimentaire comme contrainte déterminante.
Deux implications suivent pour la lecture de ces chiffres de croissance. La première est interprétative. Un pays dont le PIB agrégé croît de 4 % par an tandis que sa population croît de 3 % ne croît presque pas par habitant. Un pays dont le PIB agrégé croît de 6 % tandis que sa population croît de 1 % croît par habitant d’environ 5 %. Les trajectoires de PIB par habitant de la figure ont déjà neutralisé l’effet démographique, mais les chiffres de PIB agrégé, souvent cités avec admiration pour la croissance africaine et latino-américaine du début des années 1960, induisent en erreur sans la correction démographique. La croissance africaine par habitant des années 1960 a été plus faible que ne le laissaient croire les chiffres agrégés, parce que la population croissait vite. La croissance est-asiatique par habitant a été plus élevée que ne le laissaient croire les moyennes régionales, pour la raison inverse, sur certaines années et dans certains pays. La seconde implication regarde vers l’avant. La fenêtre pendant laquelle la mortalité a baissé et la fécondité aussi, de sorte que la part de la population en âge de travailler est exceptionnellement élevée par rapport aux inactifs, c’est le dividende démographique. Le dividende s’ouvre pour deux ou trois décennies et se referme quand la population en âge de travailler vieillit à son tour. Les économies est-asiatiques sont entrées dans leur fenêtre de dividende à la fin des années 1960 et dans les années 1970, au moment même où leurs institutions d’État développeur étaient prêtes à le convertir en croissance. Le dividende est l’une des explications de la localisation des miracles de croissance est-asiatiques du chapitre 17.
Le même quart de siècle a produit une croissance de 5 à 6 % en Europe occidentale, de 9 à 10 % au Japon, une croissance modérée en Amérique latine doublée d’une fragilité structurelle, et une déception précoce dans une grande partie de l’Afrique. La question est de savoir pourquoi.
Trois variables organisent la réponse.
La première tient aux conditions initiales. L’Europe occidentale et le Japon de 1945 étaient physiquement dévastés mais institutionnellement intacts : leur base industrielle d’avant-guerre, leur main-d’œuvre technique, leur capacité scientifique, leurs systèmes juridiques et leur appareil administratif ont survécu à la guerre là même où leurs villes n’y ont pas survécu. Ils étaient en retard sur la frontière technologique américaine par accident de destruction, non par absence structurelle des conditions du rattrapage. La prédiction de convergence de Solow décrivait leur situation avec exactitude. Le monde en décolonisation connaissait la condition inverse. Les États nouvellement indépendants d’Afrique et d’une grande partie de l’Asie avaient hérité d’économies coloniales extractives bâties autour de l’exportation de produits de base, d’infrastructures reliant ports et mines, d’une capacité administrative autochtone mince et d’un investissement minimal en capital humain. L’Amérique latine, indépendante depuis le début du XIXe siècle, se tenait entre les deux : partiellement industrialisée sous l’ISI de l’entre-deux-guerres et sa continuation d’après-guerre, mais avec une inégalité persistante, une capacité budgétaire faible et une dépendance à l’exportation de produits de base comme contraintes déterminantes. Les conditions initiales fixaient la pente contre laquelle les choix institutionnels devaient pousser.
La deuxième variable est la qualité institutionnelle de l’État. Les États développeurs (le Japon, puis la Corée, Taïwan et Singapour) réunissaient trois propriétés qui manquaient aux cas de comparaison. Ils avaient la capacité : une bureaucratie technique compétente, capable de recueillir l’information, de concevoir la politique et d’administrer les programmes. Ils avaient l’autonomie : l’isolement à l’égard de la pression distributive de court terme, qui leur permettait de soutenir des firmes et des secteurs précis sur les horizons pluriannuels qu’exige une transformation industrielle. Et ils avaient la discipline : la volonté de retirer leur soutien aux firmes et aux projets qui échouaient. Les États d’ISI avaient l’ambition d’une industrialisation conduite par l’État, mais il leur manquait une ou plusieurs des trois conditions. Le Brésil et le Mexique disposaient d’une véritable capacité bureaucratique, mais d’une autonomie limitée face aux coalitions de recherche de rente et d’une discipline faible : les firmes en échec étaient recapitalisées plutôt que liquidées. Les États africains nouvellement indépendants avaient la volonté politique mais une capacité bureaucratique minimale, et la relation entre l’État et la société était trop fragile pour soutenir la discipline qu’exigeait le retrait du soutien aux projets manqués. La variation entre les cas s’explique par la capacité de chaque État à réunir le dispositif.
La troisième variable est la stratégie d’intégration. L’orientation exportatrice imposait une discipline externe dont l’ISI était dépourvue. Les firmes en concurrence sur les marchés d’exportation devaient satisfaire en permanence des normes internationales de prix et de qualité. Les firmes protégées de la concurrence à l’importation, non. Les États développeurs est-asiatiques ont converti leur coordination étatique en performance à l’exportation, et la discipline d’exportation a maintenu l’efficacité des interventions publiques. Les économies d’ISI orientaient leurs interventions vers le marché intérieur, où la discipline concurrentielle était systématiquement étouffée par la protection que l’ISI exigeait. Les économies africaines dépendantes des produits de base restaient tournées vers l’extérieur, mais seulement comme exportatrices de produits primaires, pleinement exposées à la volatilité des termes de l’échange.
Des conditions initiales sans capacité institutionnelle ont produit le schéma africain. Une ambition institutionnelle sans capacité d’État a produit le schéma de l’ISI. Capacité, autonomie, discipline et discipline d’exportation réunies ont produit le schéma de l’État développeur est-asiatique. L’âge d’or ouest-européen combinait des conditions initiales favorables, des institutions d’économie mixte de haute qualité et une stratégie d’intégration (le Marché commun et le GATT) qui fournissait la discipline externe. Le Japon combinait des conditions initiales défavorables avec des institutions d’État développeur d’une qualité inhabituelle et une stratégie d’orientation exportatrice qui amplifiait les deux.
La résolution du débat sur l’État développeur en découle. Wade et Amsden collent de plus près au dossier empirique sur le mécanisme : les États ont dirigé l’investissement, la direction a compté, et la transformation structurelle qui va du textile à l’électronique en passant par l’acier et la construction navale ne s’est pas faite comme une réponse spontanée du marché à un avantage comparatif changeant. La position de Krueger et de la Banque mondiale identifie correctement qu’une mauvaise politique industrielle vaut moins que pas de politique industrielle du tout, et que la recherche de rente protégée détruit de la valeur à grande échelle, mais les cas est-asiatiques montrent que le choix n’est pas entre intervention et non-intervention. Il est entre une intervention de haute capacité assortie de discipline et une intervention de faible capacité qui en est dépourvue. Embedded Autonomy (1995) de Peter Evans a nommé la conjonction de capacité, d’autonomie et de discipline comme la propriété qui distinguait les États développeurs est-asiatiques de leurs comparateurs du monde en développement. State-Directed Development (2004) d’Atul Kohli en a étendu l’analyse à d’autres cas.
Les deux positions avaient une histoire doctrinale avant d’être des lectures du dossier est-asiatique. La thèse Prebisch–Singer sortait d’une tradition structuraliste dont les énoncés fondateurs étaient le modèle à deux secteurs de Lewis et le big push de Rosenstein-Rodan. La critique par la recherche de rente s’est durcie, en 1989, en consensus de Washington, patron de marché uniforme que le dossier est-asiatique n’a jamais confirmé. Le chapitre 16 du livre d’histoire de la pensée économique suit le balancier entre les deux, puis ce qui vient après : l’approche par les capabilités de Sen et le tournant des essais randomisés.
En 1971, l’âge d’or tenait encore, mais il montrait des tensions. Le déficit de la balance des paiements américaine, nourri par l’expansion budgétaire de la guerre du Vietnam et par la compétitivité montante des exportations européennes et japonaises, érodait le stock d’or qui gageait l’étalon-dollar de Bretton Woods. L’ISI latino-américaine se heurtait à la contrainte de devises et à la contrainte budgétaire dont ses critiques avaient averti dix ans plus tôt. La stagnation africaine passait d’un choc cacaoyer transitoire à un schéma structurel. Le système de changes de Bretton Woods qui avait porté la convergence européenne subissait une pression qui allait le briser dans les mois suivant la fin de la période.
Les fondations d’État développeur bâties dans les années 1960 produiraient leur rendement de croissance dans la période suivante. Ce récit est-asiatique court sur les deux décennies qui suivent et fait l’objet du chapitre 17. Les tensions de l’ordre de l’âge d’or sont ce que reprend le chapitre suivant.
Maddison Project Database (Bolt & van Zanden, 2023 release); Penn World Table; Johnson (1982); Wade (1990); Amsden (1989); World Bank (1993); Krueger (1974); Evans (1995); Kohli (2004); Prebisch (1950); Singer (1950); Bulmer-Thomas (2003); Austin (2010); Szereszewski (1965); Ehrlich (1968); Meadows et al. (1972); UN World Population Prospects; World Bank World Development Indicators.